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PPP融资方式在应用中的几个问题

来源:用户上传      作者: 葛倬杉 陈爱华

  【摘要】PPP(Public Private Partnership,公私合作)是城市基础设施建设融资的新途径,它是一种以特许经营为基础的融资模式。城市基础设施建设投融资有规律可循,也有模式可借鉴,PPP就是其中的一种模式。当前,我国交通基础设施建设的任务相当繁重,投资压力巨大。城市基础设施建设除了政府投资外,将民间资本引入其中也是重要的选择,而PPP融资方式则是一种将民间资本引入城市基础设施建设的有效方式。
  【关键词】城市基础设施建设 民间资本 PPP融资方式
  
  PPP是英文“Public-Private Partnerships”的简写,直译为“公私合伙制”,指公共部门通过与私人部门建立伙伴关系提供公共产品或服务的一种方式。由于PPP融资方式具有很多优越性,近二十年来,各国或国际组织都争相尝试将PPP的各种模式应用于本国或区域内的基础设施建设。从1990年代初期开始,全球PPP项目迅猛增长,并于1997年达到顶峰。伴随1997年亚洲、俄罗斯和巴西经济危机的出现,全球PPP项目有所减少,之后在平稳中又开始逐渐回升。未来若干年内,全球很可能会出现PPP项目建设的新高潮。当前,我国基础设施建设处于加快发展时期,由于国家财力及地方财力不雄厚,需要引入灵活多样的市场化融资方式建设基础设施,PPP融资方式就是一种有效的方式。
  一、PPP融资模式下城市基础设施项目风险
  风险是指人们对未来行为的决策及客观条件的不确定性,这种不确定性有可能导致结果与预期目标发生偏离。风险存在于一切社会经济活动中,城市基础设施项目的融资运作也不例外。城市基础设施项目PPP模式的风险是指在PPP模式下,在项目整个生命周期内有可能发生的对项目的融资、建设、运营产生干扰的不确定影响,因而可能导致项目受到损失或损害,进而导致项目失败。
  以城市轨道交通PPP项目风险为例。城市轨道交通PPP项目在实施过程中,存在一系列的不确定因素,面临许多风险,有些甚至关系到PPP项目的成败。
  (一)特许权经营公共部分的风险
  特许权经营公共部分的风险可分为外部风险和内部风险两类。
  1.项目外部风险。外部风险是指超出特定项目,不仅在PPP项目的基础要素里面是不可控制的,而且还会影响PPP协议的一些风险,如政治、法律及环境等。这些风险是管理者或发起人无法控制的,也不能通过契约再次分配,通常被留存在发起人那里。项目外部风险主要有:
  第一,东道国和地区的风险。国家和地区的稳定性,包括征用国有化资产的强制拍卖、加征通行税或提高关税水平、增加税收和使用费、汇回本国利润、政府更替、财政政策的变化、国家和地区逐渐增加的现行基础设施的债务等级;现行法律体制的稳定性,即在特许权时期法律的变革、社会冲突、全国性的或地方的法律不一致、进口和出口的规则变化、公司法的变更、标准和规格的变化、商法方面的负债和所有权法令的改变等。
  第二,特许权协议。特许权协议的形式、特许权周期、在同意特许权方面的延期、来自现行的设备竞争等;法定权利义务的改变,供应协议的变化,纠纷的解决等。
  第三,市场风险。对设备需求方面的改变,原料和耗材成本的增加,经济低迷,产品的质量及消费者对通行税的抵制等;压力团体的影响,外部因素对运作的影响,环境的冲击效果,环境改造的承诺等。
  第四,货币流通风险。收入货币的可兑换性,汇率变动,货币贬值。
  第五,自然生态因素风险。瘟疫和疾病,土地环境,不利的天气情况,物质障碍,在特许权期间的社会生态学方面的改变等。
  2.项目内部风险。内部风险是指可以在PPP项目中被控制的要素。这些风险在一个项目中能通过一定的协议分配给项目合伙人或按成本价格转移出去或者被保险。基础设施项目的基本风险主要有技术风险、履行合同的风险、商业风险和财务风险。项目内在的风险主要有:
  第一,需求/收入风险。政府可能承担一些收入风险,如果政府提供PPP项目收入支持担保,当交通量低于协议的预测值时,为了确保项目发展,政府将给予一定的支持。
  第二,技术风险(设计和建造)。公共部分可能留存从政府取得法定土地和同意建造与运营许可的风险。技术风险一定会被转移到建设者那里。
  第三,责任风险。地方或国家政府可能承担那些在运营的设备被毁坏或侵害的责任风险财政风险。政府要提供包括软货款、担保和免税期等财务政策。
  第四,私营部门风险。PPP的特许权风险将会由不同的投资人分担,如发起人和分包商之间透过契约转移部分风险。
  PPP项目的私营部门内在风险主要表现在:
  建造与设计风险――设备和资源的可用性,劳资关系,质量,工作技艺,伤害,建造周期,延期,建造程序,建造技术,工期,工程造价,保险,债券,无偿债能力,设计欠缺,设计寿命,信息的有效性,规格和标准的结合点,在建造期间的设计变更,以及由于项目需求导致的设计兼容性选择等。
  科技风险――新技术的提供,作为在现行的科技方面的改变,开发费用等。
  运作维护风险――运营环境,原料供给,能源,设备性能,操作车间,由于伤害或疏忽造成的操作中断,消耗品,经营方法,操作设备方法,运营管理模式,担保,营业成本的估计,节约资源的有效性,维护制度,关联设备的兼容性等。
  贷款与回收风险――贷款的型式和来源,贷款的有效性,贷款周期,固定支付,现金流转折点,贴现率,回报率,支付计划,维修贷款的成本,备用贷款,资产负债比率,现有债务,契约,流通资金贷款等。
  需求风险――需求和成长数据的正确性,对付增加需求的能力,在特许权时期结束后,现行设备与需求的联系等。
  利息与通行税(费)风险――利率的形式,现有利率,利率的变更,庇护费,征收水准,货币收入,关税规则差异,管制费,获得或支付报酬等。
  公平风险――制度上的支持,继续分配,报价的权益型式,股息支付的时间和数量等。
  二、PPP模式下政府的职能和作用
  为解决政府在PPP项目融资模式中存在的问题和不足,同时借鉴国外经验,将政府职能和作用主要分为宏观和微观两大方面。宏观职能是指国家或者省一级政府的“大”政府为PPP项目的实施所发挥的作用和扮演的角色。主要包括降低政治风险、完善法律法规、PPP融资模式的推广和人才的培养。
  (一)降低政治风险
  政治风险是项目融资首先要考虑和面对的风险,这种风险在某种程度上对项目产生决定性影响。如何规避和降低政治风险自然成为政府首要解决的问题。政治风险可分为两类:一是国家风险,如政治体制的崩溃,对项目实行国有化等;另一类是国家政治、经济政策的稳定性风险,如税收制度的变更。
  (二)完善法律、法规
  PPP作为一种合同式的投资方式,涉及担保、税收、外汇、合同、特许权等诸多方面,内容复杂,文件繁多。因此,政府制定一套完善、完备的相关法律法规建设是此模式顺利,有效运行的基础和前提。这方面北京市政府已先行,2003年北京市颁布了《城市基础设施特许经营办法》,对构建基础设施特许经营的相关制度框架进行了初步探索,并在污水处理、轨道交通等领域积极推行。2005年12月1日经北京市人大常委会审议,通过了《北京市城市基础设施特许经营条例》。条例主要规范了特许经营项目的范围、特许经营方式、政府相关部门的责任分工、城市基础设施特许经营权的授予方式和程序、特许经营实施方案及其审定、特许协议的主要内容及特许协议各方的权利义务。北京市将在轨道交通、高速公路、污水处理、供水、供热、垃圾处理等基础设施领域推进特许经营,同时,向北京郊区逐步推行特许经营制度。

  (三)PPP融资模式的推广和人才的培养
  PPP项目融资模式涉及招投标、谈判、融资、监督等诸多过程,程序复杂,专业性强。可以说此种模式的认知度和专业人才的数量和质量是项目顺利建设和实施的根本和保障。政府的宏观职能主要是从整体和态度上对采用PPP项目融资模式进行基础设施建设提供前提保障,清除政策,法律等障碍,为此模式的开展和推广提供坚实稳定的宏观环境和氛围。
  微观职能是指省一级或者地方政府的“小”政府为PPP项目的具体实践和操作所负担的责任和进行的支持。主要包括提供支持、进行合作与监督。
  提供支持。首先是经济支持,包括:一是物质方面支持:保障原材料供应、提供可使用的劳动力等;二是提供优惠政策:如税收政策优惠、外汇优惠政策、土地使用权优惠政策;三是最低收益担保:如约束性长期协议,提供附加收益等。其次是行政支持,包括:减少审批手续,简化审批过程,提高政府效率;成立专项小组或者指定负责项目的主管部门来规范服务,统一思想,协调有关个方面的利益。还有其他方面的支持,如防止他人竞争的保护,对知识产权和其他一些秘密信息的保护,完工和运营方面的奖惩等。
  合作与监督。政府参与PPP融资模式,要实现由合作和信任取代命令和控制。传统政府扮演的是领导命令的角色,对企业的营运决策产生巨大影响,有时直接决定企业的决策。PPP模式更注重的是合作与信任,几方共同完成项目,是平等互惠的关系。政府同时还要扮演监督者的角色,一方面是为了保证项目按计划进行融资,如期建设,项目产品的顺利出售,最终完成项目目标。另一方面,可以降低项目风险,保证资金的有效使用,如期偿还债务,避免不必要的经济损失,同时也可以防止项目产品价格过高等问题而产生的民怨,最终实现政府,公司,公众多赢的局面。政府的微观职能主要是针对具体项目的具体实施过程中遇到的问题和障碍提供必要的支持和参与问题的解决,从微观和具体环节上保障项目的顺利实施。当然,政府的宏观职能和微观职能也不是泾渭分明的,而是相互渗透和补充的,在这里此种分类方式是为了分工明确,责任明晰,更快更好的利用PPP项目融资模式加快我国基础设施建设。
  三、影响PPP融资方式利用的障碍
  (一)政府认知不足,领导缺乏重视
  PPP项目融资模式是近几年发展起来的一种新型融资模式,目前在我国用得比较少。当前我们对此种模式研究不深刻,相关内容普及程度低,政府缺乏必要的了解。大部分领导不熟悉其具体内容和操作规范的要领,认为谈判既费时又费力,还要给项目一定的担保和政策优惠,不如传统的贷款或拨款省心,甚至部分领导习惯于建设方的寻租行为,因此对PPP兴趣不大,这显然减缓了投融资体制改革,也阻碍了PPP模式的推广和应用。
  (二)实施背景不完善
  PPP的概念最早由英国提出,从20世纪90年代开始在西方流行,目前已经在全球范围内被广泛应用,并日益成为各国政府实现其经济目标及提升公共服务水平的核心理念和措施。在英国,PPP被认为是政府提供现代、优质的公共服务以及提升国家竞争力战略的关键因素,被广泛应用到通信、交通、能源以及垃圾回收、医院等等领域。在我国,存在融资渠道单一,缺乏有力的法律支撑,投资体制滞后等诸多问题,同时,实践积累也比较少,在一定程度上影响了此种方式的应用。
  (三)职能部门缺位,专业人才匮乏
  PPP模式的运作采用项目特许经营权的方式,进行结构融资、项目融资,需要在融资顾问、财务顾问、技术顾问、法律顾问等专业化中介机构的共同协作下才能完成。广泛运用复杂的金融、财务和法律等方面的知识,专业化机构和人才的支持是项目运作所必需的,而成熟完善的投融资中介服务体系,是高质量、低成本完成项目融资任务的保证。在我国,虽然也有各种相应的顾问,但其知识水平,业务能力远不能达到要求,政府也没有专门的机构和部门来协调和保证项目的顺利实施,甚至没有对应的负责机制和官员,造成责任分工不明确,无法及时解决项目出现的问题。我国现有人才储备不足,缺乏通晓法律、经济和工程管理知识的综合性人才,尤其缺乏熟悉国际工程建设管理的专业人才,同时也缺少专业的咨询服务公司。
  (四)政府担心对项目失去控制
  有人担心PPP的运用会导致国家对基础设施项目控制权的丧失,还有人担心把基础设施给私人投资建设和经营会带来一些敏感的社会问题,如项目使用费用老百姓是否能承受等。在一些PPP的运作模式中,民营机构从设计、建造到运营管理都是主要的承担者,政府对项目的控制主要体现在政府和民营机构的一揽子合作协议中。在现实操作中,如果民营机构缺乏诚信和道德,蓄意欺骗政府部门,就有可能发生政府对公共项目短期或长期失去控制的局面。
  (五)公共利益可能受到损害
  私有企业的利益在于保证自己的投资回报率,这可能会与公共的利益相矛盾,如轨道交通环境的污染问题。如果PPP的结构条款设计得不合理,有可能引起整个项目的服务质量或经营效率的降低。比如,地方政府在设计收费方式和比例时,若设计标准不当,使民营机构达不到项目的收益率甚至亏损,其运作的积极性将直接影响项目的服务水平和经营效率,最终损害到公共的利益。
  (六)劳工问题
  在国外,地方政府对PPP中的劳工问题非常关注。城市轨道交通是大型公共项目,建设和运营都会使用大量的人力,如何保证在民营机构的运营管理上不发生损害劳工利益的问题就变得很重要。
  (七)技术问题
  PPP在技术上还存在许多问题,如很难在轨道交通项目开始之初准确估计客流需求量、收费标准、通货膨胀率、汇率等,进而影响收入的估计。这将使特许经营权者可能无法用足够的收入来补偿成本,更不可能赢利。此外,如果政府对特许经营权者不提供一定投资回报的保证,则可能陷入严重的债务危机中。
  (八)政府担保问题
  为了减少和消除未来不确定现金流的风险,在一些轨道交通PPP形式中,政府可能会被要求以财务担保的方式承担一部分项目风险,如税收优惠、债务分担、收益保证、竞争限制等。这样做的后果可能会扭曲自由市场的效果和效率。
  (九)法制障碍
  现阶段中国尚没有成文的关于PPP应用的法律法规。中国相关的法律法规出台较早,其中大部分内容是针对BOT项目而不是针对PPP模式制定的,对于PPP项目运作过程中的诸多具体问题(如特许授权的形式、特许授权文件与其他合同的关系、项目运作中的风险管理等)均未涉足,因此国际上PPP项目融资的一些惯例和做法与中国现行的法律、法规是相冲突的。同时,现行的法律法规的个别条款不支持政府为PPP项目融资提供的一些扶持措施,如一定程度的借贷、外汇兑换率及最低经营收入担保等。可见,法律不健全、不完善是制约PPP模式在中国发展的主要障碍。
  四、PPP模式在应用中需注意的几点
  (一)宣传PPP模式的基本思想和运作程序
  其他国家已经积累了一些PPP运作的经验,政府有必要倡导并组织相关的专家详细研究别国、尤其是发达国家的经验并根据中国的情况加以利用。这些研究包括PPP模式的理论基础、PPP的政策支持系统、实施PPP项目的组织机构、PPP项目的磋商过程及合同文本、风险分担机制、PPP项目评估、分行业的PPP案例研究、PPP的财务结构、PPP项目的监管和仲裁机制等等。积极学习和借鉴国外的城市轨道建设PPP项目和国内其他基础设施建设的PPP模式的经验教训,积极探索PPP项目在城市轨道建设中应用的可行性,并在我国的轨道交通建设中逐渐进行试点、推广和规范。

  (二)项目选择
  在英国,PPP项目贯穿政府活动的各个层级,从中央政府到各大区直至市郡级政府,项目涵盖以下几个领域:一是交通领域,如道路、桥梁、轻轨等;二是教育领域,包括新建或修缮学校,建设大学生宿舍等;三是医疗卫生领域,如新建医院和医疗卫生设施;四是公检法领域,包括监狱、法院和警察局等;五是国防工程项目,如要塞、营房、军事培训院校、模拟设施、坦克运输车等;六是其他项目,包括水工程、废物管理、街道照明、消防站、政府办公楼、福利住房等。当然,在确定上述领域的具体项目是否采取PPP模式时,通常也是具体问题具体分析。我们在采用PPP模式选择项目时也要具体问题具体分析。对那些私人部门的参与不存在法规限制,国家鼓励私人部门参与、项目产出可以度量和定价、通过收费可以很快收回成本、可以促进经济社会发展等条件的项目,都可以考虑采用PPP模式。
  (三)政府角色转换
  政府要摆正自己的位置,应该由过去在公共基础设施建中的主导者,转换为与私人部门合作提供公共服务的监督、指导者和合作者。加快政府角色转变的步伐。轨道交通作为城市基础设施的重要组成部分,其实质是在具有自然垄断特征的公用事业领域引入竞争机制,其实现的关键就是政府职能的合理定位和有效执行。传统投融资模式是由政府部门以财政拨款或通过发行债券等形式投融资,并由国有企业进行建设、经营和管理,这种国家包揽的投融资模式使得国家成为基础设施项目惟一的投资主体、决策主体和经营主体,不仅容易出现决策的随意性,难以保证基础设施建设的效率和质量,而且还造成普遍存在的“资金饥渴症”。PPP模式中政府和私人企业是以特许权为基础的合作关系,因而政府在城市轨道交通投融资中的角色需要改变。政府应由过去在城市轨道交通建设中的主导角色,变为与私人企业合作,提供公共服务中的监督、指导以及合作者的角色。在这个过程中,政府应对城市轨道交通建设的投融资体制进行改革,对管理制度进行创新,以便更好地发挥其监督、指导以及合作者的角色。
  (四)推行PPP模式需要一系列配套措施支撑
  采取一系列配套措施是PPP模式顺利推行的保障。以英国为例,英国政府为顺利推进PPP模式的发展,采取了一系列措施:
  1.政府设立专门机构组织、管理、协调PPP有关事宜。一开始在政府部门内部设立特别工作小组,2000年,英国政府又按照PPP模式设立专门机构PUK(Partnerships UK),其中英国政府占49%,私人企业占51%。PUK专门服务于公共部门的PFI项目,与公共部门共担风险、共享项目收益。它与政府公共部门合作,为政府公共部门与私人部门搭建合作平台,为政府公共部门提供专业服务。该机构主要为政府公共部门提供以下服务内容:一是快速而有效的推进政府项目的PPP模式;二是与私营部门建立稳定的合作关系;三是为政府节约公共投资的成本;四昌对所投资的项目进行价值的保值和增值管理。
  2.政府按照一定原则确定项目的重点和优先顺序。为了保证PPP模式的成功,政府对实施PPP的项目在一些领域进行了工作重点的优先排序,通常选择一些现实情况下比较容易操作的领域和项目,使公共部门和私人部门的资源能够集中用于发展成功把握较大的项目。
  3.有关PPP的法律准备。政府在一些领域制定或修订法律,以解决PPP与原有法律框架的兼容性。采用PPP模式的项目,必须要有一套完善、完整的政策法规体系,既要保障项目参与者的权益,也要保证项目预期目标的完成和计划目的的实现。PPP项目实际是在一系列政策法规文件和合约的约束下运行的。PPP作为一种合同式的投资方式,需要有一套比较完善的法律条文作为依据,使双方的谈判有章可循且标准规范。PPP项目的运作需要在法律层面上,对政府部门与企业部门在项目中需要承担的责任、义务和风险进行明确界定,保护双方利益。建立清晰的法律、法规制度,充分尊重法律的尊严,做到有法必依,而不是朝令夕改,是在中国推广PPP模式最重要也是最迫切的任务。政府部门对PPP模式的最大支持应当体现在以透明的、具有可预见性的、建立在合理法律框架上的监管实践中。
  4.根据实际情况采取多种形式实现PPP模式。PFI(鼓励私人投资行动)也称作DBFO形式(设计、建造、融资与经营),是英国过去20年中最常见的PPP形式。除此之外,还有DBFT(设计-建造-融资-转让)、BOT(建造-运营-转让)、BOO(建造-运营-拥有)等多种方式。
  (五)设计合理的风险分担机制
  PPP模式运营成功的一个重要前提是合理的风险分担机制。政府在设计风险分担机制时,要考虑到项目的吸引力,根据各方获利多少的原则设计相应需要承当的风险比例,要使项目参与者的各方都能接受所承担的风险。
  (六)实施有效监管
  政府要对PPP项目建设和经营的全过程进行监管。由于公用事业项目的特殊性,对于采取PPP模式的项目来说,政府依然要对其建设和经营的全过程进行监管。由于价格监管直接涉及被监管企业和消费者的利益分配,价格监管是监管的核心内容。监管部门通过不同类型价格监管的选择,可以有效激励被监管企业的努力程度。监管方式也要发生较大变化,要建立竞争性的监管框架,强调监管和竞争关系的相互依赖性,规范和缩小监管的范围和权限等。通常,一个采用PPP模式的项目,需要好多年才能收回,所以,政府必须建立一个适合项目长期发展的监管程序和相应的监管规则。政府必须要加强对项目财务运行的监管,避免风险。
  (七)放宽政府扶持政策
  PPP模式推广并不意味着政府完全退出基础设施领域,不是简单“国退民进”。在城市轨道交通的建设中,不仅要欢迎国际大型的私人企业和财团参与,也鼓励国内一些有实力的私人企业参与进来。由于城市轨道建设投资大、周期长、回报慢等特点,再考虑到各种风险因素,使外商大多望而却步。因此,政府应出台优惠的特殊权政策,比如允许投资者进行广告、商业及房地产的开发,让投资者确实感到有利可图,这样才能真正吸引外资。由于中国某些政策对私营经济还存在限制,在城市轨道交通基础设施领域应用PPP模式很难使用条件优惠的国家政策性银行贷款和外国政府贷款。因此,政府应放宽此方面的政策,并允许保险基金、社保基金、住房基金等大型基金在基础设施领域投资PPP项目。城市轨道交通基础设施类PPP项目投资周期长,回报稳定,非常适合这些基金投资。放宽这些基金的投资限制,不仅能够改善基础设施投资不足的局面,而且能够大大缓解各种基金的经营压力。另外,政府部门作为PPP模式的一方,其管理方式和运行机制要适应这种变化。对建设项目,应注重采用合同管理这种与市场经济要求相适应、符合国际通行做法的经济手段。通过合同管理,控制工程质量、进度和投资规模,达到投资效益和社会效益最优。当经济活动各方出现问题或纠纷时,主要依靠经济或法律手段而不是行政干预来解决。增强服务意识,超前做好项目选址、投融资方案、规划设计条件、土地供应方等方面的工作,对项目起导向作用。
  (八)加强人才培养
  PPP模式操作复杂,需要懂经济、法律、财务、合同管理和专业技术等各方面的人才。中国在工程建设领域拥有大量的技术人才,但是缺少按照国际惯例进行工程项目管理的人才。在中国PPP模式尚属新生事物,并具有国际融资项目的性质,我们在这方面经验不足。因此要着重加强人才的培养。培养复合型、开拓型人才,增强民营企业或外商的投资信心,确保项目立项、签约、实施能够高效率地完成。
  
  参考文献
  [1]朱巍,《PPP模式在城市轨道交通建设中的应用》,《综合运输》2004年第10期。
  [2]张晶,《PPP融资模式在中国交通基础设施建设中的应用分析》,《内蒙古科技与经济》2004年第14期。
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  [4]王灏,《伦敦地铁PPP模式中的仲裁机制研究》,中国城市轨道交通网,2004年12月27日。
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