城乡结合部城市化问题研究

来源:用户上传      作者: 吴琼

　　摘要：城乡结合部是城市发展最为活跃的地区之一，同时也是加快推进城镇化进程的关键地区。郑州市惠济区具有典型的城乡结合部特征，文章通过深入分析各种特征的形成与表现，初步探索了惠济区城乡一体化的路径选择，为保证路径的实现，还提出了相关的政策建议。
　　关键词：城乡结合部　城乡一体化　土地经营权流转　产业非农化　村庄公司化
　　中图分类号：F290　文献标识码：A　文章编号：1004-4914(2011)05-068-03
　　
　　一、前言
　　
　　城乡结合部是特指处于城市建成区与近邻农村的结合部位。它既不同于发达的城市建成区，又有别于纯农村地区。它是随着城市的建设发展而不断衍变和发展的特定地区，具有鲜明的“亦城亦农”的特征。
　　河南省郑州市惠济区位于郑州北部、黄河南岸，黄土高原余脉邙山脚下，是郑州城市北部功能组团、城市主要战略扩展空间和联系黄河北岸新乡、焦作等城市的核心通道，郑州市重要的食品工业、建筑机械、商贸物流业基地。郑州市水源地和生态保护屏障，郑州市旅游业发展的重要组成部分。
　　研究当前郑州市惠济区城乡结合部的现状、特点，深层次分析其城市化路径及发展对策，对于推进惠济区城乡一体化具有十分重要的现实意义。
　　
　　二、城乡结合部特征解析
　　
　　城乡结合部作为城市区域发展的关节点之一，具有界限的动态性、不稳定性和模糊性特点，这些特点决定了其在整个城市的发展中具有重要的地位。一方面，城乡结合部是城市农副产品的生产基地，可以为城市发展提供土地和劳动力资源，并能为改善城市生态条件提供良好的自然环境；另一方面，城乡结合部又直接制约着城市经济的发展，城乡结合部问题处理得好坏直接决定了整个城市能否得到可持续的发展。
　　郑州要在城市化进程中快速健康发展，就必须最大限度地利用城乡接合部的资源，妥善处理好城市内部发展与城乡结合部发展之间的关系，使整个城市区域经济获得协调健康发展。
　　惠济区属于郑州的近郊区，绝大部分区域属于城乡结合部，已不存在真正意义上的纯农村地区。分析惠济区发展现状具有如下特征：
　　
　　1、生产、生活方式和思想观念处在逐步适应城市的过程。随着体制的变化，近郊的农村转变成城市，近郊农民转变成“城市居民”。许多乡村改为居委会，一夜间的户口性质变成“非农”。许多刚刚转变为“城市人”的群众，其文化素质和城市观念仍急需提高，以适应工业化城市化的要求，农转非造成的结构性失业和就业不充分问题严重。
　　对于距城市相对较远的村庄，尽管居住方式仍然为传统村庄，农业仍占一定比重，但农民的生产方式已经在悄然发生改变，非农产业和为城市服务的农业比重不断上升，传统粮食种植业比重不断下降。农民对生活条件的改善愿望强烈。
　　
　　2、市政设施配套不完善。城市建设受到资金、环境、政策等方面的影响，大部分的城乡结合部虽然早已划入市区范围，但相应的市政配套却远远未能跟上。很多“断头路”正是在城乡结合部“断”的，许多村居的然气、水、暖、环卫等也未配套。城市规划区中村庄基础设施问题更多，不能满足生产生活的需求。
　　
　　3、“城中村”现象突出。城中村是城乡结合部随着城市化进程的推进而处于城市建成区之中的“村落”。虽然它在地理上已处于城市建成区之中，体制上都已撤镇设办事处，绝大部分村民也“转非”，但由于涉及到土地性质、规划、资金及其居民的观念意识等问题，使之成为城市建设和管理的一个独特顽瘤：一是规划差。二是卫生、治安、消防问题十分突出。三是严重影响城市形象的提升。
　　
　　4、经济发展参差不齐，群众生活水平与建成区相比差距较大。由于接受城市辐射带动的历史机遇和片区差异，加上村居发展经济的路子等因素，城市结合部的经济发展极不平衡。大致可分三大类：一是抓住机遇，选准了适合本地实际的发展路子，群众生活水平相对较高。二是借助土地存量较多的优势，主要靠出租土地、房屋、厂房模式来维持。三是土地存量少或者土地开发价值差，经济十分薄弱。
　　
　　5、不同居住形态并存，村庄建设两极分化。近年来，以社区和别墅区为代表的高档住宅迅速增加，分散布局的别墅区和城中村等成为该地区新的居住空间类型，加上传统村庄。各种居住形态落差大，环境不成体系，空间缺乏联系和过渡。村庄建设两极分化现象严重，位于城市建成区周边的材庄。社区配套设施完善、环境优美、管理规范，而位于山区、远郊区的村庄，社区建设布局混乱，房屋建设参差不齐，功能不完善。
　　
　　6、非农建设用地无序增长。惠济区呈现明显的城乡过渡特点，区内各种要素变化梯度大，是城市与乡村两类性质不同的区域之间的“急变区”。工业用地、居住用地、商业用地相互交叉；建成区、村庄、闲置建设土地、农业用地等多种用地形态并存。交通、城镇等非农建设用地不断增加，且布局分散，占据了相当的耕地面积，使得城郊空间趋于破碎。
　　
　　三、惠济区城乡一体化的路径选择
　　
　　中共十一届三中全会以后，农村推行的家庭联产承包责任制在很大范围内解决了农民的温饱问题，但是随着经济体制的转轨和社会主义市场经济的深入发展，已使得传统分散经营的小农生产难以与现代化规模经济的要求相适应，“三农”问题日益显现。城镇人口越来越多，但城镇人口和农村人口生活水平上的差距在广度和深度上都越来越明显。城乡二元结构不但没有得到改善，反而愈演愈烈。特别是阻碍农民非农就业转变的一系列社会制度，城乡分割的户籍制度根深蒂固，农村家庭承包责任制的基本土地制度积重难返，导致非农就业不稳定，延缓了传统经济结构向现代化社会结构转化。
　　抛开现有的城市和农村的概念界定和制度分割，从惠济区发展的根本要求和目标取向角度来看，城乡一体化和城市化是一致的。对于处于城乡结合部的惠济区而言。城乡一体化的路径选择在于城市化，以城市化为桥梁实现“城乡一体化”。
　　如何自主城市化是摆在我们面前的难题。借鉴发达地区的先进经验，集体建设用地国有化、土地资本化与集体建设用地入市、产业非农化、土地经营权流转与农业规模化、村庄公司化是破解现有制度障碍实现自主城市化的可行路径。
　　
　　1、集体建设用地国有化。按照统一规划，高标准建设一批现代化、有特色和生态宜居的城镇型社区。以建设用地不增加，耕地不减少为前提，农民以其宅基地使用权(包括村庄用地)，按照规定的置换标准无偿换取小城镇中的一套住宅，迁入小城镇居住。最后由区统一组织在原有村庄范围内，对相当于建设农民还迁住房占地面积大小的土地进行复耕，其余的村庄土地面积即为实施“宅基地换房”节约出的建设用地，把这部分建设用地转为国有，一部分整理后进入土地市场拍卖后换回为农民建设小城镇所需各项费用，另一部分作为区内

经济社会建设的储备用地。
　　
　　2、土地资本化与集体建设用地入市。对于不适合迁入小城镇的村庄，在不改变村庄建设用地集体所有制的前提下，对现有宅基地和房屋进行确权、估价。规划建设一批新型农村社区。农民进行差额购买(社区房屋价格一现有宅基地和房屋价格)。然后，由村集体组织，对原有村庄的相当于建设农民还迁住房占地面积大小的土地进行复耕，其余的村庄土地面积即为节约出的建设用地，仍然为本村集体所有。这部分建设用地利用有两种途径。
　　途径一：集体建设用地直接进入市场。采取与国有土地相同的招拍挂制度，参与土地市场的价格形成。当然，这种途径目前仍面临一些制度障碍，需要进行大胆探索和创新(2006年国务院31号文：允许在“符合规划并严格限定在依法取得的建设用地范围内，农民集体所有建设用地使用权流转”)。
　　途径二：这部分集体建设用地留作本村使用，进行产业开发，或者引进外来投资进行合作开发。产业收益用于集体经济发展、社区建设和社会福利保障。
　　
　　3、产业非农化。实现农民集中社区化居住只是城乡一体化的第一步。如何提高农民收入，是城乡一体化更重要的内容。国家现有的一系列增收途径不过都是权宜之计，在局部或者一段时间内可以让农民增收，从长远看却不能从根本上解决农民的出路。仔细考察一下近年来农民取得收入的主要途径，就会发现这样一个基本事实：政府一直致力于农业本身的发展案解决增收问题，但是农民的大部分收入尤其是现金收入，却来自于非农产业。因此，农民的根本出路在于非农化。
　　鉴于惠济区经济发展的基础和在郑州市的生态定位，惠济区村庄产业的非农化可以从以下三个方面进行：第一类是直接参与城市建设的产业。土方施工、市政建设、房屋建筑、金属结构、建筑材料、装饰等组成的建筑产业链。第二类直接为城市生活服务的产业。旅游、休闲娱乐、服务、专业市场等。第三类直接构成城市经济的产业。科技产业和文化创意产业等。
　　
　　4、土地经营权流转与农业规模化。土地经营权流转是指拥有土地承包经营权的农户将土地经营权转让给其他农户或经济组织，即保留承包权，转让使用权。
　　土地经营权流转可以采取多种方式：一是转包，即土地承包方将全部或部分承包地的使用权包给第三方。转包期限在不超过土地承包合同的剩余期限内由双方协商确定，转包方与发包方的原承包关系不变。二是出租，即把农户的土地承包经营权货币化。对出租方和承租方权利、义务内容进行协商确定。给出租方一定的租金。三是入股，即“股份+合作”的流转模式，农户将全部或部分承包土地使用权作价为股份，参与农民专业合作社经营，合作社以入股的土地使用权作为分红依据。股红按经营效益的高低确定。
　　土地流转后，用地性质不能改变，经营和开发的内容和项目可涉及种植业、养殖业，商品生产基地和生产示范、科技推广、科普教育基地，休闲观光农业等。
　　通过土地流转，走出一条农村土地由分散经营向集约经营发展的路子，优化土地资源配置。推进土地适度规模经营，实现农业区域化、特色化、规模化发展。
　　通过土地流转。形成一批高效农业园区，一部分农民成为农业企业和工业企业的产业工人，促进农村劳动力转移和农民增收。
　　农村土地流转推动农业生产要素的合理流动和优化配置。为各类农业龙头企业建设规模化农产品开发生产基地提供便利条件，提升农业产业化经营水平。
　　通过土地流转。使土地专业大户、能人、农业龙头企业集中，进行规模化、专业化、优质化、标准化生产，将大幅度提高劳动生产率和土地资源的利用效率。
　　
　　5、村庄公司化。所谓村庄公司化，是在社会主义市场经济条件下。在一个村的社区范围内，农民群众以共同致富为目的，在自愿互利的基础上，将土地、资金、劳动力等生产要素有效地组合起来，按照市场需求进行商品生产或者提供商业服务的过程。村庄公司化是一个从根本上改变村庄功能、改变村庄生产力水平、改变村庄生产关系、改变村庄生产方式、改变农户生活方式的一场革命。是村庄从内涵到外延的质的飞跃。高级阶段的村庄公司化，不仅包括主导产业的非农化，还包括土地资源的资本化、所有制结构的混合化、集体经济组织成员的股东化、农村劳动力的职工化、农民生活方式的市民化、管理阶层的专业化、农村社区管理的社会化。
　　村庄公司化，不是个别村特有的现象，也不是全国所有村庄唯一的发展模式。但是，在我国大中城市周边地区、重点小城镇中心地区以及具备条件的其他地区，村庄公司化的道路具有普遍借鉴意义。
　　从发达地区一些村庄实现村庄公司化的发展历程，我们看到传统村庄到现代企业的演变过程，是一个不断转变思想观念、不断积累经验、不断积聚资本、不断完善运行机制、不断提高市场竞争能力的痛苦磨练和艰苦创业过程。实现村庄公司化必须具备以下条件：一是必须树立现代企业经营理念。树立现代企业经营理念，是实现村庄公司化的前提条件。实现村庄公司化。必须克服小农经济思想观念，面对充满变数的市场，按照市场经济的基本规律，确定企业发展战略和经营方针，根据市场消费者的需求来组织生产经营。村庄公司化与社会上其他一般企业最大的区别。或者说最大的优势，就是拥有大量的土地资源。在符合城市建设总体规划和合法利用的前提下。将土地资源转化为企业资本，尤其是在旧村改造的基础上。将节约出来的集体建设用地进行合理有效的开发经营。变为企业竞争优势。二是必须有一个好的领导团队。具有坚强战斗堡垒作用的领导班子，是实现村庄公司化的基本保证。要改变封闭、任人唯亲、排斥外人的封建、落后的心态与习惯，采取就地选拔培养与对外引进相结合的办法，建设一支素质高、凝聚力强的领导集体。要在建立健全激励与约束机制的基础上，实现村庄管理阶层的专业化。三是必须有一个好的企业运行机制。良好的企业运行机制是村庄公司化的基础条件。在实行集体经济产权制度改革的基础上，要进一步推进政企分离、政社分设。在城乡分割的公共产品供给体制障碍没有完全消除之前，应当明确集体经济组织经营收益中用于社区集体公益事业费用的比例。要建立健全以资产经营责任制为核心的经营体制，充分调动企业管理者和广大职工的积极性和创新精神。四是必须实行科学管理、民主监督。科学管理、民主监督是村庄公司化的基本要求。长期以来，农村集体经济组织由于共同共有的产权制度带来的制度性弊病，造成集体企业所提供的产品和劳务成本往往高于社会平均成本。相当多的集体经济组织所兴办的集体企业在激烈的市场竞争中败下阵来。因此，实行科学管理、科学决策、民主管理、民主监督，努力降低成本，提高产品和服务的竞争力，以获取更多更好的经济效益，是村庄公司化的生命线。
　　
　　四、政策建议
　　
　　1、创新土地制度。完善土地承包经营权流

转制度，允许农民采取出让、八股、转包、租赁、土地信托、置换、抵押、股份收购等方式盘活土地使用权，建立起符合市场经济要求的土地使用权流转制度，将农村集体土地使用权流转逐步引向市场。鼓励农民将承包地向专业大户、农场和农业园区流转。通过推动土地这一关键生产要素的流动加快城乡一体化建设。
　　制定加强集体建设用地管理的政策法规。在符合土地利用总体规划和用途管制条件下，允许集体建设用地出租、出让、转让、抵押。加快建立集体建设用地交易市场。出台鼓励存量建设用地整理政策，使用存量建设用地进行建设的。只需办理用途审批手续。不再占用年度建设用地指标。实行与国有建设用地相同的集体建设用地有偿使用制度，包括协议出让和“招拍挂”出让方式。对合法进入集体建设用地市场的土地、物业，颁发集体建设用地使用权证和物业权证。
　　
　　2、出台农村集体建设用地级差收益分配办法。明确农民集体是土地级差收益的主要获得者，允许农民集体有权获得宅基地和集体建设用地出租、出让后的级差收益；允许企业与农民集体合股、合作开发集体建设用地。但企业只获取物业和投资的销售利润。保留一定比例的物业和房产给农民集体，以出租方式已获得收益，解决村庄公共投资和村民福利安排。制定集体建设用地级差收益管理办法，保障农民土地权益，实行地方政府征收集体建设用地土地税。
　　
　　3、建立良性投入机制，突破统筹城乡资金瓶颈。加快建立多元化的投融资机制，多方筹集建设资金，努力解决统筹城乡发展的资金瓶颈问题。
　　(1)加大财政投入力度。建立财政对农村投入的稳定增长机制，确保每年财政支农资金增量高于上年，预算内资金用于农村建设的比重高于上年，其中用于改善农村生产生活条件的资金高于上年。
　　(2)搭建投融资平台。成立惠济区小城镇建设投资公司和新农村建设投资公司。分别担当小城镇建设和新农村建设项目主体，向国家政策性银行和商业银行融资贷款，组织实施国家政策项目，对优质农业产业化项目进行引导性投资、鼓励性投资或风险投资，充分发挥政府投入对启动社会投资的扛杆作用，努力形成政府推动、多元投资、市场运作的资本经营机制。
　　(3)全力启动民间资本。充分利用工商资本、民间资本相对充裕的优势和招商引资基础较好的条件，创新思路，拓宽渠道，建立多元化的城乡一体化建设融资体制，放开民间资本进入城镇基础设施、公用事业领域的各类限制，除特定行业外，实行民资进入“零门槛”。在城镇基础设施建设方面，积极引导社会资金，采用PPP、BOT、BOO、BBO等各种模式。实行开发承包投入。走出一条共建共赢、独具特色的城镇基础设施建设路子。
　　(4)大胆探索创新符合农村需求的信用新模式。推广实施“行业协会+联保基金+银行信贷”、“龙头企业+种植基地+行业协会+财政贴息”等信用新模式，引导农村金融机构加大对“三农”的信贷投入。
　　(5)积极探索适合农村特点的担保抵押方式。进一步健全和完善县域信用担保体系建设，大力发展各类信用型、商业型和互助型担保机构，探索开展农村集体建设用地使用权、乡村房屋产权、林权抵押融资服务。
　　
　　4、树立区域规划理念，强化城乡规划实施管理。牢牢把握规划这一龙头，更新观念，改变过去城市规划只管城区不管农村的做法，拓展和丰富城市总体规划的范围和内容。强化对城乡各项规划的集中管理，建立行之有效的规划管理体制，确保城乡一体化规划顺利实施。
　　(1)树立全民规划意识。加强对《城乡规划法》及有关法规和规章的学习、宣传、教育和培训，培育全社会的规划意识。彻底改变规划是规划部门的工作这一传统做法。
　　(2)建立城乡统筹规划新格局。打破城乡规划分割的现状。树立必须把城市和农村作为一个有机整体进行统筹规划的新理念。
　　(3)切实强化规划管理。加强对各类规划的统一管理，建立行之有效的规划管理体制。进一步强化城乡规划的执行和监督，完善城乡规划管理办法，健全市、区、镇(乡)三级规划执法监督管理体制机制，城镇规划的编制经费分别纳入各级政府的财政预算。
　　
　　参考文献：
　　1.中华人民共和国农村土地承包法2002.8.29
　　2.刘守英.集体土地资本化与农村城市化――北京市郑各庄村调查.北京村庄制度变迁研究组《集体土地上长出的城市――郑各庄现象研究》课题的分报告
　　3.鞠畅，王晓东.基于城乡统筹的重庆市农村土地流转研究.国土资源科技管理，2008(3)59―63
　　4.蔡玉胜.城市边缘区城乡一体化发展的模式点评与路径选择.中国经贸导刊，2010(6)45―47

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