试论城市的基础设施建设
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作者: 张培波
摘 要:城市基础设施是关系到城市经济增长、环境保护、生产生活质量以及城市经济协调可持续发展的重要基础性产业,它对城市经济的健康运行和快速增长,以及提升城市综合竞争力都具有非常重要的作用。文章主要阐述基础设施建设在城市发展中的地位,基础设施的经济特性,基础设施的供给模式以及体制改革的基本思路。
关键词:基础设施建设 地位作用 经济特性 改革思路
中图分类号:F290 文献标识码:A
文章编号:1004-4914(2010)06-283-02
一、城市基础设施在城市发展中的地位
城市基础设施的内涵是“以物质形态为特征的城市基础结构系统,是城市赖以生存和发展的重要基础条件,是城市经济不可缺少的组成部分;外延包括:城市能源系统、水源供排水系统、交通运输系统、邮电通信系统、生态环境保护系统、城市防灾系统、疾病预防控制及应急事件处理系统等七个系统”。
城市基础设施的地位与作用主要体现:
1.城市基础设施是城市存在和发展的基础。城市基础设施是城市各种生产要素集聚的物质基础,是城市存在和发展的物质条件,也是城市与农村的重要区别的标志。城市现代化的生产和生活所需要的能源、交通道路、邮电通信、上下水等都是由城市基础设施供给的。没有城市基础设施的一定程度的发展,城市也就无法发展。城市发展的重要条件之一,就是基础设施的容量。国内外投资商在向城市投资时首先要考虑投资环境,而投资环境中的一个重要问题,就是城市基础设施的状况。
2.城市基础设施是城市生产和生活必备的物质条件。城市基础设施是城市生产和生活的物质条件。随着城市经济社会化和现代化水平的逐步提高,基础设施才逐步地分离了出来,形成了独立的产业部门,发展成为城市生产和生活须臾不可离开的城市基础设施,城市越发展,城市的基础设施就越重要。
3.城市基础设施是城市集聚效益决定性的条件。城市所以能够得到迅速的发展,就在于城市比起农村来有着更高的经济效益。城市综合经济的高效益,是由城市基础设施提供的物质条件决定的。城市基础设施的发展,促进了城市各部门分工的发展,城市的分工进一步提高了城市的生产力,使城市的集聚经济效益充分发挥。
4.城市基础设施是城市中心作用的物质保证。城市始终都是一个地区政治、经济、文化的发展中心,城市之间的区别只在于城市的规模不同、作用的范围不同而已。城市对周围地区作用的大小,主要看它对周围地区的辐射力和吸引力的大小,而辐射力和吸引力又同基础设施状况和水平紧密联系。
5.城市基础设施是城市重要的投资环境,是衡量城市强弱和发展前景的重要标志。城市经济、社会发展的规模和城市基础设施的承载力存在着有机的比例关系。当城市的基础设施的承载力大于城市的发展规模时,表示城市处于上升时期,发展前景看好。
二、城市基础设施的经济特性
城市基础设施是一个相对独立的有机系统,有着自身的特点和规律。
1.服务的公共性和两重性。城市基础设施是为整个城市提供社会化服务的,即为城市社会的生产和再生产提供物质条件。所谓城市基础设施服务的两重性,就是说它既为城市的生产部门服务,又为城市居民的生活服务。城市的统计资料表明,城市自来水的70%,城市煤气的50%,城市道路上行驶车辆的70%,是直接为生产服务的。城市道路行驶车辆的30%,自来水的30%,煤气的50%,是用于生活消费的。
2.效益的间接性和综合性。城市基础设施的投资效益和经营成果,主要不是表现为经营时获得利润的多少,而是为城市各生产部门提供服务,从而提高这些部门的经济效益,所以它的经济效益是间接的。所谓城市基础设施效益的综合性,就是说由于基础设施的完备,不仅提高了城市各经济部门的经济效益,同时还提高了整个城市的环境效益和社会效益。
3.运转的系统性和协调性。城市基础设施的系统性,主要表现为:首先,城市基础设施无论在量与质上,还是在时间与空间上,必须与城市的发展保持一定的比例或保持协调关系。它的子系统之间也必须保持一定的比例关系。
4.建设的超前性和能力形成的同步性。城市基础设施的建设必须要同其他项目的建设同步建设。如果基础设施提前形成能力,就会形成城市基础设施使用的呆滞,只有城市基础设施和其他建设项目同步形成能力,才能充分发挥各方面投资的经济效益。但是,城市基础设施的建设又必须是超前的,比如一个住宅小区,则需要经过若干年才能建设完成,不可能边建边用。
5.经营管理的多样性和垄断性。按照市场方式补偿的城市基础设施,必须遵循价值规律的要求,不断提高企业利润水平;依靠财政补偿的城市基础设施,也必须努力提高自己的经营效益,尽量减少国家的财政补贴;依靠市场和财政复合式补贴的城市基础设施,既要努力扩大经营,还要搞好企业的内部经营,也要尽量减少国家的财政补贴。为了保持城市基础设施供应的稳定性,以及城市基础设施运行的特点,决定了城市基础设施的经营具有垄断性。城市基础设施经营的垄断性是其经营的基础。
三、中国城市基础设施体制改革的基本思路
经济体制改革深入进行,现代企业制度建立,城市政府职能改变,以及城市政府机构改革,把城市基础设施投资、建设和经营、管理体制的改革,提到了重要议事日程。
为了做好城市基础设施经济体制改革,首先需要坚持正确的指导思想。这个指导思想就是邓小平关于建设有中国特色社会主义的理论、“三个代表”重要思想和科学发展观。城市基础设施管理体制改革的根本任务,就是按照市场经济运行的规律,把城市基础设施纳入市场经济运行的轨道。
城市基础设施纳入市场经济运行的轨道首先遇到的问题,就是如何解决城市管理设施公共性与“市场失效”的领域能否引入市场机制,是否按照市场方式和市场机制实施经营管理的问题。这是城市基础设施管理体制改革的一个重大的理论问题和实践问题。
把城市基础设施纳入市场经济运行轨道,必须正确处理城市基础设施经营管理中的经营垄断与垄断经营问题。城市基础设施运行中的经营性垄断是由城市经济中一些产业部门经营性质与经营特点决定的。这是城市基础设施自然垄断性问题,这种经营垄断,是客观存在。但城市基础设施中的经营垄断,并不一定始终由一家企业或一种经济形式实行垄断经营。目前我国城市基础设施经济运行中,以经营垄断为基础形成的垄断经营,主要表现在三个方面,即国有经济独家垄断、行业或部门垄断以及行政垄断。要把城市基础设施经济纳入市场经济运行的轨道,必须在三个方面引进竞争机制,打破垄断经营的格局。这三个方面分别是:实行投资主体多元化,打破国有经济独家垄断;引进竞争机制打破城市基础设施经济行业垄断;组建资产经营公司和建立现代企业制度打破行政垄断。
城市基础设施领域的改革,不仅要进行所有制结构的调整,突破国有经济一统天下的局面,还要探索城市基础设施领域的多种经营方式,包括:(1)国有国营的经营方式。并不一定都采取国有独资公司的形式,要尽可能由多家国有企业共同持股,还可以采取定向募集资金的办法,建立国有股多元投资主体的股份制企业,保持纯粹的国有性质。(2)承包经营方式。有集体承包和私人承包两种。城市基础设施产业中的某些领域,如供水、供电、燃气等行业,由于竞争强度低、所提供产品和服务规范、供给价格相对稳定,都是比较适合采取这种经营方式的。(3)租赁经营方式。在不改变原有财产所有权的情况下,承租人按合同规定取得相应的经营权,并固定地向出租人支付租金的经营方式。选择承租人的最佳方式是租赁经营招标制。在实行租赁经营方式时,为确保国有资产不受损失,应实行租赁担保制度和经营亏损警戒通知制度。(4)委托经营方式。在不改变被委托客体原有的产权关系条件下,只是委托一定期间的经营权。在委托期间,一切经营活动和经营亏损的责任,都由经营者负担。实行委托经营方式,应当建立有效的利益激励机制、企业经营风险机制和经营行为约束机制。(5)股份制经营方式。股份制或股份公司,是现代企业的一种组织形式。股份制的重要特征,就是资本所有者和经营者的分离。在城市基础设施领域推行股份制,具有许多优势。例如,可以在较短的时间内集中大量的资金,实现资金使用社会化;所有权和经营权的分离,能使具有专业技术知识和管理经验的经营者,享有独立的经营权利,独立自主地开展经营管理,提高经营效益等。(6)股份合作制。是兼股份制和合作制的特点为一体的企业形式,它是由一家或几家企业(或个人)与政府授权的国有资产投资经营公司,联合成立项目公司对项目进行投资建议,并按协定比例出资和占有股份。此种形式由于有政府的参与,可以提高投资者对投资的信心;由于有私人资本的参与可以提高资金效率和经营服务水平。(7)有偿转让经营权的经营方式。一般适用于政府需要私人投资,从长期看又不愿意放弃资产所有权的领域。这里转让的不是建设经营特许权,而是已建成项目的部分经营权。
(作者单位:苍南县县城新区工程建设指挥部 浙江苍南 325800)
(责编:李雪)
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