资源税改革下一步
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作者: 林伯强
资源税还需要进一步改革，一是将煤炭和其他资源产品如稀土改为从价征收，二是进一步提高资源税率。对政府而言，关键是如何权衡公平与效率
国务院修改资源税暂行条例2011年11月1日起施行，将原油、天然气税率调整为销售额的5%。此次资源税改革重点是将资源税由从量计征更改为从价计征，改革目的是为了提高资源开采和利用效率、节能减排等等。政府可以通过征收资源税，增加资源性生产企业的成本，提高开采利用效率，还可以将税入用于环境保护，以及进行必须的能源补贴。
从价计征资源税是政府修正能源外部性的一个重要方面。能源资源开采利用的外部性主要体现在环境污染和资源耗减。能源在生产、运输和消费各阶段会不同程度地损害环境，而环境费用由公众承当。随着能源消费量增大，资源稀缺的外部性越来越强，但它的外部性影响往往被低估。资源税内部化能源资源开发利用对后代福利的影响，从而具有可持续发展的意义。
一种不可再生能源资源被开采投入使用，就需要考虑其枯竭的前景。时间安排和开发计划不同，产生的经济收益和成本就各异。也就是说，能源资源开发利用不仅应考虑它现在的经济价值，而且要考虑其对今后经济可持续发展的影响。我国本身的长久可靠的能源安全应当立足于国内储备，因为只有国内的能源才是价格和数量最终可控的。提高能源开采利用效率，是尽量减低需求增长对我国能源资源储备压力的重要途径。就此，从价资源税的意义不言而喻。
从价计征资源税是国际上很普通的做法。各国征收资源税的目的基本上一样，主要是为了促进资源的有效利用和减少环境污染。国际经验也表明征收资源税的确可以提高资源开采利用效率，具有显著的环境效益。发达国家的资源税除了目标相同，税制模式差异也不大。由于历史原因和政治体制差异，发达国家的资源税归属各有特点。英国的资源税由中央独享，对地方给予财政补偿。但在多数国家，资源税由中央和地方共享，如美日澳等国。因此，在资源税归属上，中国也应当根据自己的国情而定。从税负看，资源越稀缺的国家，资源税越重。日本和欧洲的能源税负较重，而资源比较丰富的美国、加拿大、澳大利亚等国家则相对较轻。值得一提的是，能源重税政策并未削弱日本及欧洲各国的生产竞争力和增加社会问题，这些国家的能源利用效率要远远高于美国。
资源税改革将如何影响经济运行？如何税收都必然伴随着利益的再分配。从宏观经济影响看，改革资源税有正反两方面的影响。一方面，税收会提高资源成本，促进了油气资源的有效利用，从而抑制了污染物排放和能源消耗。另一方面，由于改革前的从量计征的油气资源税甚微，目前改为5%，如果地方政府再出一些优惠，实际税率可能更低。那么，改革后的资源税首先将提高油气上游开采企业的生产成本，然后间接影响产业链其他企业的生产成本，进而影响GDP、进出口和就业。大家尤其关注的是，由于资源税将推高整体能源成本，会对一些当前比较棘手的问题如通胀造成压力。
从区域发展来看，改革将会有利于相对贫穷的西部省份与相对富足的东部省份的均衡发展。根据暂行条例，资源税由地方政府收取，宏观层面看来，这是基于两个方面的原因：一是今后石油与天然气资源大部分将主要来自西部省份，而主要的消费者集中在东部地区。假设资源税的成本将会逐渐转嫁给消费者，那么资源税改革就能实现财富的转移，从富裕的东部省份转移到拥有油气资源的西部省份。二是资源税改革带来的财富转移将有利于地方政府。因为大型油气公司（如中石油、中石化）都是国有企业。地方政府向这些公司收取资源税，如果税收收入运用得当的话，将会促进西部省份的经济社会发展。
微观层面，改革会直接提高上游油气企业的成本（特别是中石油）。如果整个产业链条产品价格由市场决定的话，那么上游的油气企业往往会尽快将成本转移给消费者。但由于目前我国的成品油定价采取与国际原油价格接轨的机制，将终端消费价格与资源成本隔离开来，因此短期内油气企业很难实现成本转移。同时，天然气价格实行政府管制，上游厂家也很难快速地将成本转移给终端消费者。因此，这次资源税改革基本上不会对当前的通货膨胀产生影响。但长期而言，税赋成本还是会被逐步转嫁给消费者。
资源税还需要进一步改革，主要包括两个方面。一是将煤炭和其他资源产品如稀土改为从价征收。煤炭基本上没有纳入本次资源税改革的范围。这主要是考虑到煤炭在中国一次能源消费中占到了70%，并提供了80%的电力能源供给。另外，现阶段我国煤炭市场基本上是卖方市场，因此，资源税上涨新增的成本将会很快被转嫁给终端消费者，从而对经济产生影响。政府选择不改革煤炭资源税，就是尽量避免改革对整体经济造成影响。二是进一步提高资源税率。政府采取渐进的方式提高资源税率，主要是为了兼顾社会承受能力和效率。提高资源效率与减轻社会负担，往往是制定政策需要面临的两难抉择。对政府而言，关键是如何权衡公平与效率。只要改革目的明确，设计方案合理，资源税存在的问题和潜在的缺点都可以在推行的过程中不断修正和改善。
（作者系能源经济学家、厦门大学能源经济研究中心主任）
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