商业银行资本监管的新框架
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作者: 王胜邦
商业银行资本监管制度改革是危机之后国际金融监管改革的重要组成部分。2009年初以来,巴塞尔委员会主导的资本监管制度改革取得了积极进展。主要成果反映在巴塞尔委员会2009年7月份发布的《强化新资本协议框架的建议》、2009年12月发布的《增强银行体系稳健性》(征求意见稿)中。2010年7月26日和9月12日召开的中央银行行长和监管当局负责人(GHOS)会议就资本监管改革的一系列关键问题达成了共识。这些共识还有待2010年11月召开的二十国集团领导人首尔峰会的批准。巴塞尔委员会将于2010年底前公布资本监管改革的最终方案。
资本监管制度改革的目标
从全球范围内来看,本轮危机之前的资本监管制度正处于1988年资本协议向新资本协议的过渡期间。欧盟、日本、加拿大、澳大利亚、新加坡等已经开始实施新资本协议;包括美国和我国在内的一些国家仍采取基于1988年资本协议的资本监管制度,将于近期开始实施新资本协议。本轮危机暴露出现行资本监管制度存在明显缺陷,具体包括五方面。
风险资本制度设计缺陷导致资本未能充分反映银行所面临的各类风险。1998年资本协议仅覆盖了信用风险和市场风险,新资本协议将风险覆盖面扩大到操作风险。本轮危机表明,现行风险资本要求未能充分捕获由流动性急剧萎缩导致的交易工具价格过度波动、资产证券化的系统性风险、场外衍生品和证券融资业务的交易对手信用风险、表外业务扩张带来的集中度风险和声誉风险等。
资本工具实际吸收损失的能力有限。虽然西方商业银行名义资本充足率很高,但总资本中相当一部分是债务资本工具;这些工具只能在特定条件下和一定程度上承担损失,相对于危机造成的巨额损失只是杯水车薪;在普通股不足以吸收损失的情况下,绝大多数损失最终转嫁给纳税人。
风险资本要求未能有效约束银行体系的杠杆效应。高财务杠杆是银行体系脆弱性的重要源头,资本充足率主要关注银行资产组合的结构性风险,却忽略了银行另一个重要风险源――规模扩张,使得资本充足率与杠杆率出现了背离,银行体系的杠杆效应明显上升。本轮危机期间,金融机构恐慌性抛售金融工具,压低了金融资产价格,持续的去杠杆化过程扩大了金融危机的负面影响。
现行的风险资本要求未明确考虑银行的系统性风险。银行的风险通常可以分为两大类:一类称为个体风险,如单个借款人违约的风险、单笔交易工具市场价格不利变动带来的损失等;另一类称为系统性风险,即所有银行所面临的共同风险因子,如经济周期转换的风险等。现行风险资本要求主要考虑基于个体风险因子设定的,没有考虑到经济周期转换、金融市场持续大幅度波动等系统性风险给银行造成的损失。
资本监管标准过低导致资本无法吸收危机期间银行的实际损失。本轮危机中,欧美国家政府被迫通过购买不良资产、直接注资等方式对银行体系提供特别支持,以恢复银行的资本基础,实际上为银行过度风险承担支付了成本。这表明按照8%最低资本监管标准计提的资本,不足以覆盖严重危机时期银行实际遭受的损失。
为彻底校正危机暴露出的缺陷,2009年3月巴塞尔委员会公布了资本监管改革的目标:在新资本协议三大支柱的基础上建立更加稳健的资本监管制度,包括:扩大资本覆盖风险范围、建立更稳固的资本基础、缓解亲经济周期效应以及引入不具有风险敏感性的杠杆率监管指标。2009年9月份召开的二十国集团领导人匹兹堡峰会要求巴塞尔委员会2010年底前完成资本监管改革工作,提高银行资本的数量和质量,降低过高的杠杆率;各国应实施更高水平和更佳质量的资本要求,建立反周期资本监管制度,对高风险产品和表外活动实行更高的资本要求。2010年6月份召开的二十国集团领导人多伦多峰会进一步指出,资本质量和资本数量应同步大幅度提高,以增强银行体系吸收损失能力。
资本监管制度改革的主要内容
根据二十国集团领导人峰会确定的资本监管改革方向,巴塞尔委员会对现行资本监管制度进行了大刀阔斧的改革,提出了一系列实质性建议。具体包括:
扩大资本监管的风险覆盖面,增强风险捕捉能力。(1)大幅度提高交易业务的资本要求。(2)改革资产证券化的资本监管方法,提高“再资产证券化风险暴露”的资本要求,并降低对外部评级依赖性,要求银行履行尽职审查职责。(3)大幅度提高场外衍生品交易(OTC)和证券融资业务(SFTs)交易对手信用风险(CCR)的资本要求,推动银行强化交易对手信用风险管理,鼓励对场外衍生品进行“标准化”,并通过中央交易对手进行交易,降低风险传染性。(4)在新资本协议第二支柱框架下明确了商业银行全面风险治理架构的监管要求,提升银行内部风险治理的有效性。巴塞尔委员会定量测算结果表明,上述有关风险权重规则的调整导致国际化大银行的风险加权资产总量平均上升20%,欧美部分广泛参与交易业务和场外衍生交易业务的大银行风险加权资产甚至成倍上升。
修改资本定义,强化监管资本基础。主要内容包括:(1)界定并区分一级资本和二级资本的功能:一级资本应能够在银行持续经营条件下吸收损失,其中普通股(含留存收益,下同)应在一级资本中占主导地位;二级资本仅在银行破产清算条件下承担损失。(2)对普通股、其他一级资本工具和二级资本工具分别建立严格的合格标准,以提高各类资本工具的损失吸收能力。(3)引入严格、统一的资本扣减项目,并要求从普通股中扣减,而不是从一级资本或总资本中扣减。资本扣减项目包括少数股东权益、对未并表的金融机构的资本投资、商誉、其他无形资产、递延税资产等八项。(4)取消专门用于抵御市场风险的三级资本(原始期限不低于2年的短期次级债券),简化资本结构。
建立杠杆率监管标准,弥补资本充足率的缺陷。为遏制商业银行的杠杆率累积,巴塞尔委员会基于简单、透明及总量指标的原则,提出了杠杆率(资本占总资产的比例)计算方案。分子(资本)采用普通股或核心资本,分母(资产)包括表内外风险暴露,对表内项目的计量尽可能采用会计信息(同时考虑不同经济体会计方法的差异),尽量减少扣除项目,对表外项目采用100%的信用风险转换系数,并采用适当方法反映衍生产品内嵌的杠杆率,以最大限度地反映银行杠杆效应。
建立反周期超额资本要求,缓解亲经济周期效应。为降低银行体系与实体经济之间的正反馈循环,巴塞尔委员会计划从四个方面建立反周期资本监管框架:(1)引入了若干保障措施应对最低资本要求的周期性波动。(2)采用更具前瞻性的贷款损失拨备制度,引导商业银行在预期损失的框架下采用更加稳健的拨备做法。(3)建立资本留存超额资本,提升银行吸收经济衰退时期损失的能力。(4)建立与信贷过快增长挂钩的反周期超额资本要求,确保银行在信贷快速扩张时期积累充足的经济资源,应对经济衰退导致的风险。
对大型银行提出附加资本要求,降低“大而不倒”带来的道德风险。根据二十国集团领导人匹兹堡峰会要求,巴塞尔委员会成立了宏观审慎监管工作组,研究对大型银行实施附加资本要求的具体建议。该工作组提出从资产规模、相互关联性、可替代性三个方面评估大型复杂银行的几种备选方法,正在研究对国际化大银行实施附加资本要求的统一标准。金融稳定理事会在此基础上提出了“有限制的自由裁量权”的原则,允许各国监管当局根据对单家银行的可处置性的评估结果,对统一的附加资本要求进行调整,目前尚未提出最终方案。
提高资本充足率监管标准,增强银行体系吸收损失的能力。为保证资本充足率监管标准的合理性,2010年上半年巴塞尔委员会开展两项重要的定量分析,一是自上而下的资本充足率标准,二是资本充足率调整的长期经济影响,通过分析资本充足率长期变化趋势、研究危机期间银行体系的损失分布,评估资本充足率标准提高的长期成本和收益,为确定资本充足率监管标准提供实证支持。根据这些分析结果,7月中旬,巴塞尔委员会提出将普通股充足率、一级资本充足率、总资本充足率的最低要求分别设定为5%、6%和10%;此外,商业银行还必须用普通股来满足2.5%的留存超额资本;若信贷高速扩张,银行还需计提0〜2.5%的反周期超额资本。
确定资本监管制度实施过渡期,降低对全球经济复苏的负面影响。为避免阻碍经济恢复的进程,金融稳定理事会和巴塞尔委员联合成立宏观经济评估组(MAG),并发布研究报告称,总体平均而言,普通股充足率提高1个百分点,4年半后(18个月)GDP增速最多下降0.19%,提高资本监管标准不会对全球经济复苏产生重大冲击。根据该研究结论,并考虑到跨国实证分析中的不确定性和各国实际资本充足率水平的较大差异,2010年7月20日,巴塞尔委员提出了为期7年的过渡期方案,要求2018年1月1日前全面达到新的资本监管标准,过渡期内分步实施。
关于资本监管制度改革的争论与共识
各国监管当局以及全球大型银行都高度关注资本监管改革,并通过不同方式影响资本监管改革进程。有关各方对资本监管的具体建议存在一定分歧,主要集中在四个方面。
资本扣除项目。巴塞尔委员会定量影响测算结果表明,实施严格的资本扣除政策,对不同国家银行普通股充足率水平产生重大且不同的影响。总体而言,对欧美国家银行的负面影响将远远超过新兴市场。为此,欧美国家希望放松资本扣除规定,但新兴市场国家坚持按照审慎原则进行资本扣除。
杠杆率计算和监管。由于西方银行表外资产数量巨大,且衍生品的内嵌杠杆率很高,按照巴塞尔委员会公布的杠杆率计算草案,西方国家银行的杠杆率很低;而新兴市场的银行由于坚持传统的业务模式,杠杆率水平相对较高。因此,发达经济体的监管当局以及国际化大银行希望采用宽松的杠杆率计算方法;但新兴市场的监管当局认为,必须按照严格标准约束银行体系的杠杆效应。
资本充足率监管标准。由于不同经济体实际资本充足率水平差异很大,各国监管当局围绕资本充足率监管标准的设定展开了激烈交锋。国际金融学会(IIF)2010年6月发布的研究报告称,大幅度提高资本监管标准将对美、欧、日三大经济体的经济增长产生重大负面影响;但巴塞尔委员会的研究认为,总体而言提高资本监管标准不会对实体经济增长产生重大负面影响,驳斥了IIF的观点。
资本监管制度实施的过渡期安排。少数国家认为,设置较短的过渡期,将导致信贷供给量萎缩,引起经济增速大幅度下滑,甚至可能重新陷入衰退,进而要求巴塞尔委员会延长过渡期。包括中国在内的绝大多数成员都认为,过渡期不能过长,否则将向市场发出扭曲的信息,不利于尽快提升银行体系稳健性。
为按时向2010年11月二十国集团领导人首尔峰会提交资本监管改革的整体方案,巴塞尔委员会努力寻求折衷方案。2010年7月26日和9月12日召开的中央银行行长和监管当局负责人会议就上述四个问题达成了共识。
关于资本扣除项目。在维持审慎资本定义的同时,降低严格资本扣除对部分经济体银行普通股水平的负面影响,巴塞尔委员会允许在普通股中有限认可“对金融机构的重大少数资本投资、按揭服务权利和递延税收资产”,但三项之和不得超过普通股的15%;同时允许各国参照国际会计准则的规定,确认其他无形资产等。
关于杠杆率计算。在杠杆率计算方面,适当降低表外项目的信用转换系数,有条件地允许按照新资本协议的规定(而不是美国会计准则)对衍生品实行净额结算,同时考虑未来潜在风险暴露;为观察杠杆率监管的影响,巴塞尔委员会建议按照3%的标准自2011年初开始监控杠杆率的变化,2013年初开始进入过渡期,2015年初银行开始详细披露杠杆率水平和要素,2017年进行最后调整,2018年开始纳入第一支柱框架。(3)关于资本充足率监管标准。将普通股充足率和总资本充足率的最低要求分别从原定的5%和10%降低到4.5%和8%,同时维持两个超额资本要求不变。按此标准,过渡期结束后正常状态下商业银行的普通股、一级资本和总资本充足率应不低于7%、8.5%和10.5%。(4)关于过渡期安排。巴塞尔委员会做出了少许让步,一是将过渡期延长到2018年底,即2019年1月1日;二是2013年1月1日过渡期开始之际商业银行普通股充足率和一级资本充足率只需达到3.5%和4.5%,但2015年1月1日前应达到4.5%和6%;三是资本留存超额资本的引入期由2013年推迟到2016年。
简要评价
尽管经过反复妥协后改革方案一定程度上偏离了二十国集团领导人确定的改革目标,也未能完全满足包括中国在内的新兴经济体对改革的期望,但2010年7月26日和9月12日中央银行行长和监管当局负责人会议达成的共识仍有实质性的改进。巴塞尔委员会的初步测算结果表明,按最新妥协方案计算欧美国际化大银行普通股水平仍有较大幅度下降,杠杆率水平依然显著低于新兴市场大银行;按照新的资本充足率标准,未来几年中西方国家大型银行需补充高达数千亿美元的普通股,而中小银行所受的冲击较小。
从长期来看,本轮资本监管制度改革将对西方大型商业银行的经营模式和发展战略产生重大影响。一是推动商业银行的业务模式由“发起―分销”模式回归传统的“购买―持有”模式,商业银行从“资本市场中介”返回“信贷中介”。二是促使商业银行由并购活动和表外业务主导的扩张战略重新步入常规的、以表内为主的有机增长轨道。三是严格的资本监管将降低商业银行的盈利预期,西方大型银行高回报的时代可能将成为历史。
本轮监管制度改革对国内银行的短期影响并不突出,国内10家大中型银行的定量影响测算结果表明,资本监管国际规则改革,包括严格的资本扣除政策,提高交易业务、资产证券化风险暴露、交易对手信用风险的资本要求等,对国内大型银行各层次资本充足率(普通股充足率、一级资本充足率和总资本充足率)的负面影响很小,国内大银行的杠杆率水平也显著高于国际同业平均水平;相对于大银行而言,国内中型银行将面临较大的资本压力,杠杆率还略低于国际同业平均水平。而正在谋求转型的国内银行应发挥传统业务模式的优势,突出风险意识,完善资本约束机制,坚持内涵提高和质量提升的发展路径。
(作者单位:中国银监会国际部)
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