我国建筑节能财税政策建议

来源:用户上传      作者: 魏潇 顾鹏

　　【摘要】 建筑节能对于推进全社会节能减排、实现城市可持续发展具有重要的意义。我国应积极借鉴国外经验，使用财税政策推进建筑节能发展，完善建筑节能市场机制。政策设计应考虑激励性、全面性、创新性、时效性等特点，而政策的实施需要相关法律法规的完善、节能指标的使用和能效评价体系的改进及各部门之间的配合等有力保障。
　　【关键词】 建筑节能； 财税政策； 激励性
　　
　　建筑节能是指在建筑物的设计、建造和使用过程中，执行建筑节能标准和政策，提高建筑物能效，以减少能耗。建筑节能包括三个方面：节能技术、材料、产品和设备的使用；保温隔热性能和供热制冷系统能效的提高；可再生能源的利用。据统计，建筑能耗约占我国社会总能耗的30%以上，如果将建材工业生产能耗也计算在内，建筑相关能耗几乎占社会总能耗的一半。目前，我国达到节能标准的建筑仅占1％左右，且只有4%的既有建筑采取了能源效率措施，而90％以上的新建筑仍属于高能耗。根据西方发达国家的经验，随着城市化进程的加快，建筑行业将最终超越其他行业而居于社会能源消耗的首位。因此，大幅降低建筑能耗对于我国促进节能减排、实现城市建设的可持续发展具有重要的战略意义。
　　建筑节能的发展，不仅依赖于社会公众建筑节能意识的提高、建筑节能行业的技术创新，还应建立相应的财税政策环境，以推进建筑节能的可持续发展。财税政策因具有规范性强、覆盖范围大、作用对象广、政策力度大等特点，被推广建筑节能的发达国家广泛采用。
　　
　　一、国际经验
　　美国各级政府和公用事业组织投入大量经费，给予新建节能住宅的开发商、设计者和使用者以及高效节能设备的购买者各项补贴和税收减免。一些贷款机构为取得“能源之星”认证的建筑物购买提供低息抵押贷款和现金返还。政府还发起多项低收入家庭的住宅免费节能改造计划，如能源部的保暖协助计划、健康部的能源协助计划等。
　　英国是最早提出建筑节能概念的国家之一，十分重视用税收杠杆限制能耗。居民购买已实现“零排放”和“零能耗”的绿色住宅可享受税收优惠。自1990年起，政府联合全国12个电厂和燃气公司建立基金会，每年提供数百万英镑补贴购买节能燃气锅炉的居民。政府每年还为大约1.5万个低收入家庭提供房屋翻新费，以节能改造用途为主。所有用户的电费中都包含化石燃料税，用于补贴可再生能源发电。
　　德国通过立法强制执行节能标准，并实施一系列配套的财税政策以推动建筑节能。1999年，政府实行生态环保税收改革，提高了汽油和建筑采暖用油的税率。生态税的制定在减轻企业和个人税负的同时，增加能源消耗的税收，对于提高全社会节能的积极性和节能技术的研发有很好的促进作用。政府还拿出30亿欧元对住宅等各领域的能源生产和能效技术的研发和示范提供补贴，对老式建筑节能改造进行补贴和低息贷款。
　　日本金融和财税部门为配合政府节能政策的实施，也采取了诸多优惠激励措施：对利用能源服务公司提供的技术和资金以及为通过IT技术进行能源管理的能源服务商提供的节能措施，进行既有建筑节能改造的项目，提供低息贷款，并对上百种节能设备实行特别折扣和减税。日本经济产业省近年来大幅提高对节能住宅建设的补贴，每年大约有1 600个家庭可获得该项补贴。
　　近年来，我国也已通过多项政策法规积极推进节能减排，但与发达国家相比，通过经济激励手段，尤其是财税政策，推广建筑节能的举措还相对单一，效果也不够明显。我国应积极借鉴国际经验，努力构建并不断完善与建筑节能市场机制相配套的财税政策体系，以促进全社会建筑节能的可持续发展。
　　
　　二、我国建筑节能财税政策建议
　　（一）建筑节能财税政策设计的建议
　　1.政策体系中激励与惩罚并举。目前，我国的节能政策多是以强制执行的行政手段为主，经济政策也以惩罚性为主，而引导和激励性财税政策的运用相对不足。这种政策设计不利于调动生产者和消费者的节能积极性，甚至还会增加建筑节能的生产和使用成本。因此，在采用惩罚性法规和限制以提高市场准入门槛和整体质量，减少外部不经济的不节能行为的同时，应通过免税、补贴、低息贷款和专款投入等激励性政策对建筑节能市场的各个环节给予优惠和支持，体现政策的公平。
　　2.构建全面的立体化政策框架。节能建筑涉及生产、建造、安装、消费等多个环节，目前的财税政策主要涉及建造环节，忽视了节能建材、技术的研发和生产环节以及使用环节的政策需求，对政策激励对象的选择，要坚持多环节、广覆盖，政策设计要兼顾建筑节能市场的各个主体，以调动整体的节能积极性，但也要注意财税政策的调控重点，使之更有针对性，发挥更有效的作用。
　　3.优惠政策向节能技术创新和产业化适当倾斜，避免建筑节能“纸上谈兵”。在全球倡导低碳经济的背景下，节能技术和建材的需求持续增长，行业发展前景乐观。为节能技术研发、节能建材和设备生产提供更多的政策优惠，如降低生产技术和节能产品的税率、给予财政补贴等，可以提高企业的竞争力，促进该行业快速发展，进而推动我国建筑节能市场的良性发展。
　　4.政策体系应不断创新，并充分考虑节能效应。欧盟各国相继出台包括开征能源税、税收减免、补贴和建立投资银行贷款等规范性的财税政策推进建筑节能。开征能源税在一定程度上可以增强开发商的节能意识，但同时也会增加节能建筑的建造成本，若结合鼓励性政策一起使用，会使得节能建筑的开发市场前景更好。目前，建设部有关部门酝酿成立节能基金以推广节能技术在开发建设环节的应用就是一个很好的尝试。我国开征物业税，应将节能建筑作为享受税收优惠的主要对象，今后的房产税也应考虑此类优惠。此外，为使用节能设备的家庭提供税收减免，对售价较高的节能设备实行分期付款或低息贷款，设立专款补贴家庭节能，都可以为节能建筑创造更好的市场环境。
　　5.既有建筑节能改造的政策设计应有长远眼光。大面积的高耗能既有建筑改造，一直是建筑节能推广的难点，其挑战不仅来自于技术本身，还涉及相应的费用。但从长远来看，既有建筑节能改造有利于从整体上提升节能水平，收益大于成本。考虑到建筑节能带来的社会效应，费用应由国家、地方和个人共同承担，但在初期阶段，相关部门可提供改造技术，国家和地方承担一些公共建筑及居民住宅公共部分的改造费用，再作为示范工程在公众住宅范围内普及。目前，建设部实行的墙改基金返还以及北京市出台的部分公共机构和建筑的节能改造项目补助就是很好的示范。
　　6.充分考虑政策的时效性和阶段性。促进全社会的节能减排是建筑节能的根本目标，但这一目标不是一蹴而就的。建筑节能这一“攻坚战”要分阶段进行，在各个阶段设立相应的目标，而财税政策的设计也要充分考虑阶段性目标，在适当的时候调整其方向和力度，使之动态化，以便更好地实现根本目标。
　　（二）建筑节能财税政策的实施保障条件
　　建筑节能财税政策体系的构建，首先需要考虑以下一些影响政策实施效果的重要因素，这些因素能够为政策的顺利实施创造更好的环境：
　　1.完善建筑节能法律法规。欧美等国早在20世纪70年代就已颁布节能法律法规，并制定了相应的执行措施，在之后的30余年中，根据社会和经济的发展，对其不断修订，为推动建筑节能提供了重要的依据。值得一提的是法国的立法颁布情况，法国的“建筑热工法”每5年修订一次，采取先制定较高指标并要求颁布，在执行时间之前，给出较长的过渡期，用于相关技术和管理的完善，到了正式执行法规的时间，各方面条件都已具备。我国自1998年颁布实施《中华人民共和国节约能源法》，2006年起各级政府、部门才相继出台各类建筑节能法规。由此可见，我国建筑节能法规的研究起步较晚，经验相对不足，尤其是在如今社会经济快速发展，环保要求不断提高的背景下，我国应加强建筑节能立法研究，完善相关的法律体系，为建筑节能经济政策的实施创造良好的法制环境。

　　2.推广通用节能指标，不断提高节能标准。美、英、德、日等国均以立法的形式强制使用建筑节能标准，且每隔几年修订一次，每次均提出更高的节能标准。美国除推行强制标准外，还提倡自愿性的节能标准，最为典型的就是著名的“能源之星”项目，该标准从1998年开始实施，其主要对象是商用建筑。目前我国的能效指标体系建设还在试行阶段，这在一定程度上会影响建筑节能财税政策的制定和效力的发挥，因此，与国际标准接轨，制定切实可行的节能指标在当前阶段至关重要。
　　3.建立建筑节能能效等级评价体系。要使建筑节能财税政策发挥作用，仅靠立法的规范和指标的建立还不够，还应有一个与之相配套的能效等级评价体系，且具有实用性和可操作性强等特点，从而保证政策的实施公平、合理。我国对高效节能技术的评估、检测、认证体系不够成熟，且缺乏对建筑物整体节能性能评估的手段，整体能级评价体系与国际水平相比，还有一定差距，我国应结合实际情况，借鉴国际经验，建立适用的能效等级评价体系，保证政策实施到位。
　　4.财税政策应与其他调节手段相协调，各部门之间加强合作。建筑节能财税体系的构建涉及多个国家部门，实际工作中，各部门之间的政策协调和工作配合往往被忽视。因此，在政策设计中，各部门之间应就决策的目标、力度和效果等充分沟通，在政策实施中密切合作，这在一方面可以避免不同部门出台的政策可能产生矛盾；另一方面也可以让各种经济政策和行政法规形成合力，为发展建筑节能提供更有力的支持。
　　尽管节能减排任重道远，但应充满信心，坚定走节能和可持续发展之路。在全社会提高建筑节能意识的同时，政府也要不断地完善相关立法和监管政策，强化能效评价体系，通过相关部门积极配合，鼓励建筑节能的长远发展，切实有效地推进我国节能减排工作的顺利进行。
　　
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