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我国互联网金融监管发展现状及建议

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  摘 要:互联网金融行业在经历了发展初期缺乏监管的“野蛮生长”后,积聚的风险不断爆发,使得中央政府的态度由积极推动变为规范监管,发生了导向性转变。主要按照时间顺序梳理了我国互联网金融监管的发展过程,利用近期平台数据分析了P2P网络贷款、众筹等互联网金融模式监管状况,发现目前存在立法滞后于实务发展、处罚力度缺乏威慑性等问题,在借鉴英美监管经验的基础上,提出应完善现有法律法规体系、重视引入金融科技实现全面监督等建议,以期能够为促进互联网金融监管发展提供一定的帮助。
  关键词:互联网金融;金融监管;P2P
  文章编号:1004-7026(2019)08-0137-03         中国图书分类号:F724.6         文献标志码:A
  “互联网金融”这一概念由中国投资有限责任公司原副总经理谢平在2012年首次提出后,短短几年时间,已经成为金融界和IT界的热门词,连续5年被写入政府工作报告。从2014年工作报告提及的“促进互联网金融发展”,到2016年的“规范发展互联网金融”,再到2017年的“高度警惕互联网金融风险”,然后是2018年的“健全互联网金融监管”,中央政府对互联网金融的态度由积极推动变为规范监管,发生了导向性转变。从行业统计数据中也可以看出,互联网金融行业在2012—2016年期间发展迅猛,平台成交金额由229亿激增至28 049亿,翻了120倍,与此同时,问题平台占比也由2.91%增加至41.96%。由此可见,我国的互联网金融行业在高速发展的背后潜藏了大量风险,而现有的监管体制还不能完全适应这种新金融业态。因此,本文通过研究我国互联网金融监管发展过程与监管体系,阐明目前监管存在的问题与难点,在借鉴英国、美国监管经验的基础上,为推动我国互联网金融监管发展提供政策建议。
  1  我国互联网金融监管状况
  1.1  互联网金融监管发展过程
  我国互联网金融监管的发展较为短暂,其过程大致可以划分为3个阶段。
  1.1.1  监管缺失
  2013年被认为是互联网金融元年。一方面,阿里小微金融服务集团成立、新浪获得第三方支付牌照、京东金融诞生,这一系列事件标志着阿里巴巴、新浪等互联网企业试图在金融领域构建自己的业务模式,影响并改变了金融行业生态格局。另一方面,银行、保险等传统金融机构也开始创新变革以巩固自身优势地位。同互联网金融行业蓬勃发展相对应的,是由于传统监管规则无法满足日益丰富的金融模式需求,缺乏监管的互联网金融业风险积累引发众多问题。据统计,从2013—2015年,我国互联网金融问题平台数量由76家增至1 031家,问题平台占比由8.68%上升至28.43%。曾经被多方看好的e租宝平台被爆非法集资金额超过500亿元,使90多万投资者遭受损失,案件轰动全国。
  1.1.2  监管开始
  2015年7月,央行等十部委联合印发《关于促进互联网金融健康发展的指导意见》(以下简称《指导意见》),由此开启了互联网金融监管元年。此后,最高人民法院、地方政府等也纷纷出台了相关管理与约束的法规与政策,结束了互联网金融的“野蛮生长”的时代。2016年4月,国务院办公厅正式发布《互联网金融风险专项整治实施方案》,按照“打击非法、保护合法,积极稳妥、有序化解”的工作原则,集中力量整治P2P网络贷款、众筹、第三方支付等重点领域。在监管趋严的大背景下,行业进入洗牌期,非良性发展的平台逐步退出市场。以众筹平台为例,2016年全国正常运营平台数量还有427家,2017年仅剩209家,跌幅達51.05%。
  1.1.3  监管深化
  2018年是深化互联网金融专项整治的一年。对于P2P网络贷款,年初全国多地监管机构下发整改验收指引,并向后调整P2P网贷备案最终期限,集中精力打击恶意废逃债和暴力催收。从表1中可以看出,2018年P2P网贷平台的优胜劣汰加速,正常运营平台数下降至1 073家,连续4个月没有新平台上线,累计停业转型及问题平台达到5 542家;在经历7月、8月数百企业裹挟亿元资金潜逃的风险事件集中爆发后,P2P行业整体风险水平大幅下降。互联网金融风险专项整治办随后发布了《关于开展P2P网络借贷机构合规检查工作的通知》,开始对P2P网贷进行机构自查、自律检查、行政核查3个步骤的合规检查。
  对于第三方支付,央行发布了《关于支付机构客户备付金全部集中交存有关事宜的通知》,提出到2019年1月14日要实现支付机构客户备付金100%集中交存。除此之外,央行还要求支付机构中断与银行之间的直连,二者之间的网络支付业务都要通过全国统一的清算系统——网联清算平台处理。“备付金集中交存”和“断直连”两大政策实现了支付资金清算的集中化、透明化,规范并促进了我国支付市场稳健发展。
  1.2  互联网金融监管体系
  2015年发布的《指导意见》初步确立了我国“分类监管,协同监管”的互联网金融监管体系,即第三方支付、P2P网络贷款、互联网保险、众筹及互联网理财的具体监管方根据业务归口管理分别为央行、银监会、保监会、证监会。但互联网金融行业混业经营的特性使得分业监管机构很难制订出边界清晰、覆盖合理的方针,导致实际执行中往往会出现监管真空和效率低下等问题[1]。基于此,2017年国务院金融稳定发展委员会成立,随后银监会和保监会合并形成银保险会,过去分而治之的“一行三会”成为历史,统筹协调的“一委一行两会”的新格局就此形成。此次金融监管框架的调整推动了监管主体多元化的互联网金融行业在统一监管标准、提高监管效率等方面的发展。
  2  互联网金融监管存在的问题   2.1  立法滞后于实务发展,处罚力度缺乏威慑性
  虽然央行先后颁布了《非金融机构支付服务管理办法》和《网络借贷信息中介机构业务活动管理暂行办法》等规章制度来引导规范第三方支付、P2P网贷等发展,但随着互联网金融业务服务范围朝着跨境炒股等新领域扩展,监管部门尚无明确的文件进行规范,且现行法规的处罚力度缺乏威慑性。从发生在2018—2019年3月的54例P2P网贷平台刑事案件的宣判结论中可以发现,判集资诈骗罪涉案金额超过2亿的,有期徒刑最高也仅有15年;判非法吸收公众存款罪涉案金额近10亿的,有期徒刑判处也不超过10年。相对于投资人遭受的损失和社会影响程度,法院的量刑并不高,导致在犯罪成本远低于巨额收益的情况下,不良企业铤而走险从事违法犯罪活动。
  2.2  监管尺度难以把握
  金融创新和监管就像汽车的油门与刹车,监管方与金融平台一直处于博弈的状态。一方面,互联网金融诞生于长久以来传统金融行业被银行等金融机构垄断的金融抑制环境,灵活多变的特性使它能迎合实体经济的需要不断创造新业务模式,而监管过严将会扼杀金融创新和市场活力。另一方面,互联网金融是风险积聚频发的高危区域,监管宽松会导致违法犯罪行为泛滥,监管失效。因此,如何制定合适的标准,把握监管尺度是一大难题。
  2.3  监管技术相对落后
  我国现有监管体系及方法主要经验来自于对传统金融机构的监管,而互联网金融是现代技术高速发展的产物。据《全球金融科技百强名单2017》显示,世界金融科技百强中,我国有9家企业入围,这意味着我国金融科技技术领先,在国际上占有一席之地。而传统监管手段和方式对互联网金融行业海量数据的存储安全难以监管到位,导致一些平台沦为套利、洗钱的天堂。尽管我国已经尝试运用“大数据”“区块链”“监管沙盒”等技术进行创新监管,但由于数据资源和信息语言编制算法不足而难以实现监管目标。
  3  国外互联网金融监管经验
  3.1  英国互联网金融监管经验
  英国互联网金融监管主要有两个成功的经验。①充分发挥行业协会的职能,行业自律管理水平高。潘静(2018)在对英国互联网监管规则考察时发现,英国主要依赖于行业协会实施自律管理,即由非政府组织金融行为监管局(以下简称FCA)对互联网金融进行统一监管[2]。②注重监管手段的科技创新,以满足互联网金融发展的需求。李琳璐(2017)通过研究发现FCA不仅颁布了《FCA对互联网众筹与其他媒体对未实现证券化的促进监管办法》为行业监管提供了法律保障,还凭借强大的技术研发能力创新性地提出了“监管沙盒”项目,即将企业金融产品和服务预先放在模拟现实市场运营环境的“监管沙盒”中进行测试,通过测试结果来判定给予企业完整性授予或限制性授权[3]。
  3.2  美国互联网金融监管经验
  美国的经验主要是结合不同互联网金融的特点实施差异化监管。互联网金融最先兴起于美国,兰虹等(2019)通过对美国互联网金融监管体系分析发现,美国是典型的分业监管体制,其金融监管的覆盖面及深入程度是其他国家和地区所不能及的[4]。具体而言,美国证监会(以下简称SEC)根据风险等级对不同的互联网金融模式采取差异化的监管方针。首先,对于P2P网络贷款,美国实行州与联邦协同监管、多职能部门分头监管的高标准、严管控制度,由拥有监管证券行业丰富经验的SEC领导州证券监管机构、消费者金融保护局等部门共同为借款人的权益提供系统全面的保护[5]。其次,针对第三方支付实行功能性监管,仅将其视为货币服务机构而非存款机构,并未通过特殊立法进行监督,实行联邦和州分管制[6]。再次,针对众筹融资,美国2012年颁布了《促进创业企业融资法案》对项目融资规模及投资人融资规模加以限制,强制实施注册登记制度与信息披露制度以保护投资者相关利益[7]。
  4  互联网金融监管的对策建议
  4.1  完善相关法律法规体系
   完善法律法规体系应从立法和执法两个层次出发。一方面,立法部门可以在现有法规的基础上进行修订,弥补监管漏洞,扩大监管覆盖范围,同时明确组织类型、准入条件、双方责任与义务、处罚措施等,实现有法可依。
   除此之外,在立法过程中,还需考虑如何充分发挥法律在引导行业健康发展方面的积极作用。另一方面,监管机构应做到执法必严,对于涉案金额巨大,受害人数众多的P2P网贷非法集资案件加大处罚力度,及时处置不良企业资产,最大程度减少投资人损失;对于利用互联网金融进行欺诈的小型频发案件,各地方政府也应给予重视严以打击。
  4.2  加强行业自律和信息披露
   英国互联网监管的经验表明,外部监管诚然重要,互联网金融行业内部的主动自律也不可或缺,这对于树立合法经营风气、促进行业内部优胜劣汰、填补监管空白方面都能发挥积极的作用,而且行业自律还能作为外部监管与金融创新的润滑剂,如英国就依靠强大的行业协会实现了自律、创新监管。信息披露则能增强行业经营的透明度,成为防范风险和保护投资者权益的有力工具,如美国对于P2P网贷采用证券监管,要求信息披露同发行证券一样严苛。
  4.3  重视引入金融科技实现全面监督
   英国和美国的经验表明,互联网金融风险的防范离不开强有力的监管科技。在未来,可以从推动人工智能、區块链、云计算、大数据4大金融科技同“监管沙盒”等监管科技的联动着手,将互联网金融客户识别、网站认证等纳入监管范围,确立市场准入标准,做到事前预防;实时监测异常价格波动等可疑行为,做到事中监督;测算交易结果与控制标准的偏差并改进程序,做到事后反馈,从而实现全面监督。
  参考文献:
  [1]年志远,贾楠.互联网金融监管与传统金融监管比较[J].学术交流,2017(1):117-122.
  [2]潘静.互联网金融监管规则的完善——以美英国家为镜鉴[J].河北经贸大学学报,2018,39(2):63-70.
  [3]李琳璐.国外互联网金融监管对我国的启示[J].财会通讯,2017(36):116-119.
  [4]兰虹,熊雪朋,胡颖洁.大数据背景下互联网金融发展问题及创新监管研究[J].西南金融,2019(3):80-89.
  [5]刘霁.互联网金融的风险机制及监管研究[D].长沙:湖南师范大学,2018.
  [6]安邦坤,阮金阳.互联网金融:监管与法律准则[J].金融监管研究,2014(3):57-70.
  [7]胡剑波,丁子格.互联网金融监管的国际经验及启示[J].经济纵横,2014(8):92-96.
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