基层央行预算管理过程引入项目管理理念和方法的思考

来源:用户上传      作者: 曹协和　金　武　谭亚勇

　　摘 要：在日常预算管理中，导入项目管理模式，按照项目管理流程对基层央行预算实施项目管理，能够有效提升基层央行的执行力和管理效率。基层央行建立效益型项目管理模式的思路是：预算管理项目的过程管理、建立项目管理体系的关键点、组建高效的项目管理团队等。
　　关键词：基层央行；预算管理；项目管理
　　中图分类号：F832.31 文献标识码：A 文章编号：1003－9031(2008)03－0082－03
　　
　　近年来，财政部加大了对人民银行财务预算管理的力度，对人民银行按照部门预算管理的要求实行分科目、全账户的预算管理模式。人民银行的部门预算管理有其特殊性。如人民银行预算编制范围较窄，仅包括各项费用支出，不包括业务性收支，费用管理实行指标控制。面对预算管理模式的改变，人民银行自身对财务管理的制度化、规范化、高效化、细致化程度的要求不断提高，在强化预算管理上出台了一些新的措施，但仍存在需要解决的难题。而在预算管理中，导入项目管理模式，按照项目管理流程对基层央行预算实施项目管理，能够有效提升基层央行的执行力和管理效率。
　　
　　一、项目管理的内涵与特征
　　
　　项目管理是指以项目为对象的系统管理方法，通过一个带有临时性的专门柔性组织，对项目进行高效率的计划、组织、指导和控制，以实现项目全过程的动态管理和项目目标的综合协调和优化。[1]目前，项目管理的理念和方法被越来越多的组织应用，成为每个组织管理模式中不可或缺的部分。项目管理的特征主要有以下几方面：
　　1.项目管理是系统管理
　　项目管理体现出来的最基本的特征是系统管理。系统管理不仅是项目管理的基本特征，也是项目管理理论形成与发展的基础之一。“项目”与“系统”具有内在的一致性，如二者都有明确的目标、一定的限制条件、需要制定计划实现目标并在实施过程中根据信息反馈进行控制等。[2]项目管理的全过程都贯穿着系统工程的思想，把项目看成是各种要素组成的系统，管理必须从系统的整体出发，依据系统论“整体―分解－综合”的原理，可将系统分解为许多责任单元，由责任者分别按要求完成目标，然后汇总、综合成最终的成果。[3]
　　2.项目管理是柔性管理
　　柔性管理是在传统的部门管理职能分工和工作流程的基础上，建立以项目为核心的管理体系，项目相关人员横向穿越各个部门，纵向对项目主管负责，从而实现基于项目管理的适时有效的信息沟通。[4]因此，项目组织管理不同于职能管理，可定义为临时性的专门柔性组织。与传统的部门管理相比，项目管理最大的特点是注重综合性管理，并且有严格的时间期限。
　　3.项目管理是过程管理
　　任何一个项目都有一个产生、发展到结束的过程，这个过程也被称为项目的全生命周期或经济周期，对项目的评价、管理都是以项目的全生命周期为基础的。项目阶段各管理过程之间有着密切的联系，一个过程产生的输出结果成为下一个过程的输入条件。对于计划、执行和控制3个过程，在实际过程中会形成一个动态闭环，控制过程的输出将反馈给项目计划和执行过程，从而做出相应的调整(见图1)。[5]
　　
　　
　　二、在基层央行预算管理中实施项目管理的必要性
　　
　　1.预算管理模式改革的需要
　　人民银行的部门预算管理与其他部门不同，即预算为指标制，不核拨资金。该预算管理主要以账户指标为对象，而不是针对项目实施过程设置的，只要实际费用开支不超过指标即可。这种成本管理机制无法满足目前项目管理的需要，项目经费花多花少，超支还是节余，费用开支正常与否，没有专门的管理部门跟踪管理，更没有专人负责，项目成本的增减与任何部门和个人的切身利益无关，没有建立起基于项目管理的约束和激励机制。财务人员局限于财务部门传统的职责分工，对项目管理认识不足，对项目本身及其进程情况不了解，缺乏相应的管理手段和方法，不能满足项目的管理需求。
　　2.预算科目调整的需要
　　2006年，人民银行调整财务收支预算结构，将现行的“项目支出”科目下12个账户，增加到22个账户，特别是将大型修缮费、大型会议费、电子设备运转费、网络租赁费、业务凭证印制费等从“公用经费支出”科目中调整到“项目支出”科目下专户管理。这样不仅合理地降低了一般公用支出水平，增强了人民银行费用可比性，而且充分体现了人民银行宏观业务的特点与费用预算的特殊性。同时，也扩大了项目支出管理范围，加大了项目支出管理工作量，为采取切实措施，强化项目管理提供了平台，创造了客观条件。
　　3.预算管理控制的需要
　　优化资源配置，提高资产的使用效益是人民银行财务管理工作的总体要求之一。但是，由于未充分认识到预算管理是一种分权控制机制，各责任单位间的职责不分明，预算管理存在形式主义的倾向，没有实际效用。主要表现在：一是预算编制缺乏操作性。基层央行多数的预算编制是财务部门在上年余额的基础上估算，受业务发展计划、机构人员变动对费用支出的影响等不确定性因素的影响，准确性差。二是财务预算执行乏力，管理缺乏合理合规性。按人民银行财务管理制度规定，费用实行总额控制，分项核算管理，各项费用开支按照财务会计制度规定据实列支，项目之间不得相互挤占串用，但往往上级行下达的指标与基层行的实际需求相脱节，难免存在人为的硬性调账现象。三是某些基层央行存在着较为严重的资产闲置、损失和浪费现象，却又在不断地要求增加拨款，投资购置固定资产，导致资金的较大浪费和国有资产的低效率使用。
　　4.预算管理考核的要求
　　目前，基层央行的预算管理存在这样的误区，即预算管理仅仅是财务部门的事情，费用列支的多少由财务部门控制。在这种情况下，由于业务框架下的职能部门对涉及非本部门的事情关心不足，会出现相互推诿扯皮，而增加执行成本。因此，在实际中，基层央行对财务计划执行过程中的异动，特别是预算偏离预先计划的情况，反映迟钝甚至无法做出反应。这是由于责任和任务无法落实到具体业务和个人，考核不到位、缺乏反馈和评估体系。
　　
　　三、基层央行预算管理中实施项目管理的特殊性分析
　　
　　1.项目的临时性
　　预算管理的开始和结束时间，通常为一年，这也是项目管理方法适用于预算管理的要素之一。预算管理其目标是要对单位的全年财力资源进行分配管理，控制资金浪费，保障正常业务进行，因此预算管理以预算的制定为起点、实施及动态分析为过程、考核为终结。人民银行的费用指标是核定的，原则上不能更改。因此，其财务预算年度目标的实现可以看作一个系统，分解成很多具体的工作，然后交由一线人员去推进。这些具体工作可以分成两类，一类是目标和责任明确的项目，可以明确立项并采取项目管理的手段去推进。另一类则是常规性、长期性或者琐碎的工作，没有短期内容以衡量的明确目标和成效。
　　2.项目的独特性
　　预算管理项目与其他项目相比，具有其独特的特征。人民银行的预算管理项目可分为两种类型：一是指预算科目中的“项目支出”下各账户的管理。二是指通常的项目，即需签合同的建筑项目等。因此，进行预算项目管理关键是要从单位实际预算情况出发，分清项目类型，有选择地应用项目管理方法，而不能全盘地吸收。
　　3.过程管理的一致性
　　目前，人民银行财务实行全账户预算管理，整个财务管理过程是事前费用预算安排，事中费用核算控制，事后对财务成果总结报告和信息反馈的过程。其预算管理的管理程序与项目管理一致，包括预算计划、预算执行、预算控制、预算考核，反应了项目本身的价值流。

　　四、基层央行建立预算项目管理体系的基本思路
　　基层央行预算项目管理是一项系统工程，核心内容是预算、控制和考核。从历年预算编制的实践看，基层央行预算编制的好坏，取决其对本级行预算全过程的核算、编制质量的控制和财务费用使用信息反馈的掌握程度以及对将来预算预测的准确性。
　　1.预算管理项目的过程管理
　　基层央行预算管理部门可根据项目业务所涉及的部门，将任务分解到本级行相关部门，要求各部门根据统一要求编制财务预算，作为编制项目总财务预算的基础。同时，基层央行预算管理部门在预算编制过程中，应尽量将费用指标细化，落实到项目实施相关部门，做到“有项目业务，就有财务预算”(如表1)。
　　
　　2.建立预算项目管理体系的关键点
　　基层央行预算管理要做到预算项目化管理，事先必须参与项目的评估筛选。一旦项目确定，预算管理部门要对项目合同的签订、资金的需求、款项的支付、成本的分解控制、项目的进度实施等做到心中有数；按照项目设置相对独立的预算、计划、分析、控制过程，并能按照
　　项目生成相对独立的财务报告以便于相关部门和单位领导做出决策，实现财务管理目标。在实践上，基层央行可先在部分会计科目进行预算项目管理试点，如“安全防卫费”、“大型修缮费”、“租赁费”等会计科目，从预算的编制、审批、下达、组织、实施、评价等全过程都按照项目管理要求，编制可行性报告，进行项目筛选，编制项目预算，建立项目管理机构，在规定时间内实施项目采购，组织项目验收评价。
　　3.建立规程，引入预算引导型会计核算
　　基层央行可组织人力，结合本级行实际制定预算项目管理暂行办法，明确预算项目管理组织、职责、范围、限额、规程、流程等细则，为推行项目管理提供制度保证。同时，在日常项目管理过程中，预算管理部门要将部门预算作为管理重点，变报账型会计核算为预算引导型会计核算。
　　4.组建高效的预算项目管理团队
　　基层央行预算管理的组织结构是职能型结构。职能型结构的原理是将从事相似活动的人组织在一起，定岗定责，形成一个部门。对项目管理而言，职能型结构最大的不足在于：员工只关注本部门，在完成指派任务时忽略其他部门的要求。项目管理则是建议打破以往的以行政部门职能划分的管理层次，认为应由高层管理者将单位内不同职能部门的人员调集在一起，形成以项目为核心展开的管理方式。因此，基层央行可将一个项目或项目的不同部分分配到各职能部门中，而整个项目的协调，包括组合各职能部门的工作，则需要根据项目需求指定主管部门，或建立一个项目管理临时组织机构。
　　5.增设预算项目管理模块，建立预算项目管理考核机制
　　人民银行财务综合管理系统、固定资产管理系统和基建财务核算系统等三个业务应用系统即将在全国人行系统全面推广应用，基层央行可到时借助这三个业务应用系统研究开发预算项目管理模块，增加预算项目管理查询功能。另外，基层央行预算管理部门可利用预算项目管理手段，引入成本核算和风险防范机制。即将每项业务支出情况作为项目管理的主要内容之一，对部门支出变化进行分析、控制和考核。
　　
　　参考文献：
　　[1][3] 罗峥.以项目为载体细化财务管理过程[J].科技情报开发与经济，2005，(13).
　　[2][5] 白静.项目管理模式在企业人力资源管理创新中的应用[J].科技与管理，2007，(3).
　　[4] 徐晓峰.基于项目管理的财务管理研究[J].航空科学技术.2006，(4).

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