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行政事业单位加强预算绩效管理的思考

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  摘 要:为了适应当前社会经济发展形势,行政事业单位正积极推进预算绩效管理工作。但由于当前预算绩效管理工作还处于探索阶段,而且这项工作具有较强的系统性和较大的复杂性。为了提升行政事业单位预算资金使用效率和效益,本文将从多个角度对存在的问题进行分析,并提出合理建议与对策。
  关键词 :预算绩效管理;行政事业单位;思考
  一、 行政事业单位预算绩效管理现状
  随着多项财政改革措施的推进落实,收支两条线管理、部门预算管理、政府采购管理和国库集中支付等举措逐步落实,财政预算资金使用效率有较大提升。而在众多公共财政改革中,部门预算改革绝对是重中之重,部门预算改革对强化财政资金的监管、优化资源配置、加快转变政府职能有着重要作用。
  部门预算的改革历程,是一个从试点到推广、从简单到复杂、从粗放型到精细化的深入推进的过程。2013年提出“建立现代财政制度”;2014年8月,关于财政预算管理内容修订的《预算法》颁布。可以说,2014年修订的《预算法》是建立现代财政制度迈出的重要一步。而2014年《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》的颁布,更是给部门预算改革指出了明确的方向。
  预算绩效管理将绩效管理理念同绩效管理方法整合,贯彻到预算管理的整个过程,它涵盖了预算编制、预算执行、预算监控、绩效考评、结果应用等多个环节,使绩效管理成为预算管理中不可或缺的部分。而且,预算绩效管理以绩效为导向,通过综合运用多种绩效评价手段,将绩效评价结果应用于改进预算管理工作,从而控制成本、优化资源分配、提升公共服务水平和公共产品质量,建立现代化的预算管理模式。
  随着公共财政管理改革的不断深化,我国预算绩效管理理念也在不断进步。第一次明确提出全过程预算绩效管理的概念,是在2011年由财政部首次召开的全国预算绩效管理工作会议上,会议明确提出了预算绩效管理机制的相关内容,使得预算绩效管理理念得到明确阐述。对于行政事业单位而言,不仅要遵守财政部门的预算框架,申请财政资金,开展预算项目,履行公共管理职能,为社会提供优质的公共产品;同时,也要注重效率,节约成本,改善支出管理,提高预算绩效,从根本上提高资金使用效率。因此,预算绩效管理是当前行政事业单位必须认真开展落实的重要工作。
  二、 行政事业单位预算绩效管理存在的问题
  预算绩效管理已经在政策层面提出,并实施多年。在实际工作中,预算绩效管理的试点工作正在各地深入开展,并积累了大量的成功经验。尽管如此,预算绩效管理工作仍然存在很多不可忽视的问题,影响了预算绩效管理工作成效。具体而言,主要有以下几个方面的问题。
  1.预算管理方式固化,不能满足当前预算绩效管理工作的需求
  首先,预算管理工作没有取得突破性进展。目前的预算编制工作中,很多行政事业单位仍然采用“基本支出+项目支出”的预算编制方法。虽然这种方法具有很强的实用性,但是与单位的预算绩效管理指标关联度较低,缺乏结果导向,不利于行政事业单位推进预算绩效管理工作。
  其次,预算编制时间比较短,预算编制质量有待提升。当前,行政事业单位预算编制普遍是在每年8月,对于业务较广的单位来说,时间较为紧张。部分基层单位没有足够的时间进行详细的研究和论证,同时也缺乏专业人才,导致预算编制质量不高。现实工作中,财务部门往往成为预算编制的主力军,其他业务部门的参与度不高,这使得全面预算管理缺乏足够的基础,预算编制的全面性和科学性还有待提升。
  最后,在预算管理执行过程中,预算绩效管理的融合度不高。由于预算管理和绩效管理的融合度有限,二者存在严重的脱节现象。预算绩效指标考核也没有同预算管理相结合,导致预算绩效评价难以开展。同时,由于很多地区的预算绩效管理工作还处于试点阶段,预算绩效评价质量不高,预算绩效评价结果应用和反馈机制尚未完全建立,也无法发挥其改进预算管理的积极作用。
  2.预算资金使用存在一些问题亟待解决
  当前预算资金使用过程中存在的突出问题是专项资金使用绩效低,存量资金较多。使用专项资金的事务多为重大民生项目,其使用绩效直接关系到行政事业单位业务开展和年度规划实施,更关系到社会民众的日常生活,不得不引起各方面的高度重视。
  虽然政府部门已制定多项专项资金管理制度,而且各级监管部门也开展了检查、验收和评估工作,不过专项资金的执行情况还是不乐观。具体而言,虽然预算资金已到位,但部分单位在很长一段时间内资金仍然存在账上,迟迟没有投入使用。究其原因,专项资金的使用方式并不符合绩效管理的相关要求,比如没有明确的预算绩效目标或绩效指标设置较为宽泛,导致难以达到预期目标,不得不重新调整预算。在运用资金方面,部分行政事业单位没有掌握好项目进度和资金使用节奏。要么资金不够,重新追加预算;要么资金存在结余,或大量专项资金闲置,导致专项资金績效低下。
  3.预算绩效管理内部约束机制不完善
  现阶段,预算绩效管理的刚性约束不足,远不能满足行政事业单位工作开展的需要,对行政事业单位各项工作开展的约束较为松懈。同时,由于行政事业单位开展预算绩效管理工作,必然会增加其工作量,产生一定的管理难度,并且在预算绩效管理工作中由哪个部门进行主导还存在争议,因此,对于预算绩效管理工作的推进,部分单位会产生排斥心理。这就造成部分行政事业单位对预算绩效管理工作缺乏主动性,使得相关工作由财政部门单方面推动,行政事业单位仅仅虚以应付,最后导致预算绩效管理工作流于形式。
  4.绩效评价存在很多缺陷
  当前,我国预算绩效管理主要通过绩效评价工作进行运作,不过在绩效评价工作中还存在很多问题。
  首先是评价范围过窄,没有实现全覆盖。由于绩效管理工作需要大量的精力投入,基层行政事业单位受限于人员不足,往往只会对部分重点项目开展绩效评价。由此导致预算绩效评价的范围较窄,没有覆盖全部预算资金,导致预算绩效管理工作成效大打折扣。   其次,绩效指标设置不够科学合理。虽然财政部门已经给出了指导性的指标体系,但由于行政事业单位业务性质千差万别,面临的现实情况各不相同,所以不能使用同一套指标体系。在现实工作中,各个单位依据相关制度,参考财政部门提供的样板,结合单位情况设计指标体系。由此造成财政部门需要面对各种类型的指标体系,由于财政部门对各单位的业务情况不能全部掌握,绩效评价往往也是行政事业单位自问自答,最后导致绩效评价工作流于形式,绩效评价的公正性和科学性不足。
  三、行政事业单位加强预算绩效管理的相关建议
  对于行政事业单位来说,必须增强预算绩效管理意识,积极研究,深入分析,建立完善的管理体系,不断提升资金使用效益,不断推进行政事业单位各项工作的顺利开展。
  1.完善相关政策法规,明确主体责任
  虽然国家颁布了预算绩效管理的指导文件,但是相关细则还需要进一步明确,以指导各地行政事业单位开展工作。因而,应该从顶层设计进行完善,建立健全相关法律法规,明确预算绩效管理工作的责任主体,建立相应的考核机制,加大落实力度,增强行政事业单位预算资金使用的约束力。
  2.创新管理模式,完善绩效评价工作
  首先,改进当前部门预算编制方式。当前预算编制的目标不明确、结果导向不足,距离预算绩效管理的相关要求还有较大差距,这样非但不利于单位节约成本,反而会助长单位盲目抢占资源。所以,应当综合考虑行政事业单位的业务开展情况,并按照一定标准分配经费,增强预算资金使用效率。
  其次,对于预算绩效评价工作,应建立第三方评价体系,引入第三方機构对项目支出进行论证评审,逐步加强对项目质量的评审,防范项目经费浪费的现象,增强绩效评价的公正性与科学性。
  3.完善资金使用机制,提升资金使用效率
  如果想要将当前粗放的资金投入方式转变为精准投入方式,那么引入竞争机制以及在招标时择优选择,就是确保预算资金投入效益最大化的不二之选。另外,行政事业单位分配到的预算资金应该与业务量相匹配,坚持具体问题具体分析,面对不同地区、单位、项目时区别对待,做到对症下药。
  严格把握资金使用进度,对项目开展情况进行全过程监控,杜绝资金盲目使用或沉积的情况,既要避免盲目追加预算,也要避免突击花钱。改变现阶段预算资金使用方式较为粗放的现状,推进预算精细化管理,不断提升预算资金使用效率。
  4.加强预算绩效监管,提升预算管理水平
  首先,要加强对预算绩效的全流程把控。行政事业单位在推进预算绩效管理工作过程中,应该与业务开展紧密结合,可以将预算绩效工作嵌入单位业务开展的各个环节,既能够推动单位各项业务的顺利开展,也能够全程关注预算资金使用绩效。
  其次,增强行政事业单位决算分析和预测能力,提高单位决策水准,提升预算编制的精准程度,使成本得到有效控制,从而不断提升单位预算绩效管理水准。
  四、结语
  随着公共财政管理改革的深入推进,行政事业单位的预算管理方式也正在向预算绩效管理转变。为了推进预算绩效管理工作,各单位应该加强学习,深入了解预算绩效理念和工作方式,加强部门协调,积极落实相关工作,为行政事业单位健康发展提供保障。
  参考文献
  1.张晓漫.房地产企业财务管理存在的问题及对策建议.财经界:学术版,2014(29).
  2.张亮.房地产企业财务管理存在问题与对策探讨.财经界:学术版,2014(05).(责任编辑:王文龙)
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