加强高校全面预算管理探析
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摘 要：预算管理是高校财务管理中最重要的管理方式，也是高校管理的重要手段和方法。预算是否科学、高效，既关系到高校经济活动能否健康有序开展，也关系到学校战略目标的实现。为实现高校战略发展目标，必须重视预算管理中存在的问题，理顺预算管理流程，建立科学的全面预算管理体系。
关键词：高校预算;全面预算管理;绩效考核
中图分类号：G647.5 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2019）13-0115-03
高校预算是由高校编制的，需在预算年度内完成的收支计划。全面预算管理作为高校管理工作的一个重要的抓手，主要是利用预算对高校内部各部门、学院（部）的各类财务及非财务资源，进行科学合理的分配、考核、控制，以便有效地保障高校的正常运转，完成既定的教学科研活动目标的活动过程。为此，应深入了解高校全面预算管理，分析预算管理中的不足，进一步提高预算管理水平。
一、高校全面预算管理的内涵
预算是在预测、决策的基础上，以数量和金额的形式反映一个单位一定时期内经济活动的具体计划。高校全面预算管理是为了实现高校日常教学、科研管理和发展建设目标而对学校各种资源的详细安排。推行全面预算管理是为了细化高校发展战略目标，合理分配资源，加强风险控制，落实绩效考核，达到对高校的各类业务活动进行全方位、全过程的监控、分析和调整的目的，以实现高校目标的管理过程。
1.细化战略目标。全面预算能够细化高校战略规划和年度教科研计划，对学校整体教科研活动所做的一系列数量化的计划安排，促进学校战略规划与年度教学科研计划的顺利执行。通过发挥全面预算管理作为学校管理的重要抓手作用，能够统筹学校的各项工作有条不紊地开展，有助于学校各职能部门、学院（部）之间相互交流与沟通，加深教职员工对学校发展战略的全面理解。
2.合理分配资源。任何一个高校拥有的教育资源都是有限的，高校既要保障教学科研的正常进行，又要加強内涵发展，这对资源的分配提出了更高的要求。通过预算管理对学校各类业务活动做以全面梳理，按轻重缓急排序，进行必要的规划设计、可行性研究和评审论证，对教育资源进行合理的整合、重组和优化。高校管理需要这样一个有效的教育资源配置工具，能集事前规划、事中控制、事后考核为一体，也能平衡高校管理中各方面的利益和矛盾。
3.强化风险控制。全面预算作为高校开展业务活动进行全过程控制的有效工具，可以初步预计高校下一年度的运行情况，通过预算执行结果与预算目标的对比分析，可以迅速发现问题，控制风险点，并采取有效的防范风险措施，从而达到规避与化解风险的目的。通过战略目标导向的预算编审、执行控制、绩效考核等预算管理活动的实施，将高校运转、预算、核算、资金融合于一体，可以合理配置资源，降低人才培养成本，提高内部控制能力，最终实现高校发展战略目标。
二、高校全面预算管理中存在的问题
1.战略规划与预算管理脱节。高校发展战略规划是依据高校的具体情况和自身条件状况，制定未来三至五年或更长时期学校发展的总体规划，是引领学校发展方向的纲领性文件。战略意识、战略眼光和战略实施在很大程度上决定着一个学校战略管理活动的成败。目前我国高校大部分都有其使命和愿景，也制定了长期规划，但不够细化，可操作性不强，年度预算也不能很好地与战略规划的年度目标相匹配。战略规划的年度目标可能会涉及很多方面，而年度预算目标更多反映的是财务目标。目前高校预算管理整体水平不高，预算期间通常为一年，近年来变为三年中期财政规划，预算期间虽有所延长，但受原有编制思想的束缚，缺乏对实现学校长期发展目标的考虑，没有很好地将预算编制与高校未来的发展目标结合起来。
2.预算编审流程不合理。一直以来，高校预算编制是在既定的收入与支出水平下分配资金，大部分高校仍然采用固定的、增量式、定期的预算编制方法编制预算，这些做法极易导致预算编制的盲目性，难以保证预算科学、合理、准确。预算编制时，高校大多沿以往惯例编制预算，由于财政部门无法全面掌握高校的情况，对项目核减幅度并不大，效果不佳。对于基本运转费，尤其是业务经费，由于业务活动本身的特点，难以进行准确的核算论证，通常是确定一个估计数，怎么支出并没有细化，财政也没有明确的要求。对于高校的项目库，在编制项目预算时，理应从已建立的项目库中按轻重缓急挑选，但由于项目库建设不完善，审查不严，致使一些入库的项目虽然很重要但并不一定具有可行性，也有可能被纳入预算。高校内部各单位为了达成各自的预算目标，大多会虚报预算，在缺少沟通的前提下直接交给学校的财务部门审核，认为编制预算是财务部门的事情。财务部门汇总的全校各部门预算往往会超过学校预算年度的财力水平，为了收支平衡只能凭经验大幅度压缩各部门预算。
3.预算执行不到位。预算执行是预算管理的重要环节，科学的预算如果没有得到有效执行也会导致前功尽弃。一是预算调整的现象较多。预算执行中受政策性、突发性因素的影响，预算调整较为频繁，调整幅度较大。追加预算大多数都没有真正细化，支出较为随意，造成实际支出和支出预算之间存在差异。二是高校贷款影响预算的执行。一些高校为了加快发展，进行了大量基本建设投入，为筹措资金大多选择银行贷款。由于政府债务的进一步剥离，使得学校前期的贷款中有相当大比例需要学校承担。根据财政部门规定，高校必须用事业收入来偿还贷款和支付贷款利息，这必定挤占有限的预算资金，势必影响到其他预算项目安排。三是预算到位不及时。预算从编制到下达会经历较长的时间，在这一期间预算执行环境可能会出现变化，导致在预算执行中主高校总是想着如何争取财政资金，反而忽视了预算资金的有效使用。四是预算执行进度缓慢。高校预算执行进度固然受到教学规律的影响，但主要还是由于对预算执行重视不够、工作效率不高、工作衔接不及时等原因造成。 4.預算绩效评价流于形式。高校预算绩效的评价并没有得到足够的重视，预算计划与绩效评价衔接并不紧密，没有形成科学合理的绩效评价指标体系。受传统思想的影响，很多高校都没有绩效评价的理念，没有深入研究，未能制定出科学合理的评价指标体系，因而不能为预算管理的落实提供有效的制度保证。虽然部分高校也开始完善绩效评价指标体系，但评价指标的设置脱离实际发展情况，形式意义大于实际意义。高校的绩效评价信息反馈不及时，管理者不能及时地利用绩效评价机制了解高校财务管理以及预算过程中存在的问题，在绩效评价完成之后，管理者也没有认真研究绩效评价结果，没有针对目前预算管理所存在的问题给出有效的解决方案。
三、加强高校预算管理的建议
1.以战略目标为导向开展预算管理。高校管理是一个有机统一的整体，涉及战略规划、组织流程、计划预算、绩效考核等各个环节，只有重视各个环节之间的关联性，才能更好地将高校长期的战略规划有机地转化为年度目标，围绕年度目标制订计划，根据计划编制预算，优化资源配置，使学校的每一步发展都有足够的后劲和空间，不断促进管理水平的提升。高校发展既要立足现实，又要面向未来。战略规划具有引领、动员、凝聚和规范作用，加强对战略管理的认识，提升战略执行理念。战略规划作为纲领性文件，预算定位则是执行性文件，预算管理必须以战略规划为核心，紧紧围绕年度目标而展开，针对具体工作任务而细化和具体化。
2.完善预算管理机制。强化高校领导者的预算管理意识，通过健全和完善预算管理机制，增强制度约束的刚性，充分发挥预算监督职能。通过学校管理决策层的努力和支持，调动各种资源投入到学校发展建设中来。大多数高校预算是由学校的财务部门编制的，由于财务部门与其他部门处于平级单位，在预算的编制、执行和绩效评价中常常受到很大的阻力。因此，应提高预算管理的整体地位，建议成立预算管理委员会，由校级领导直接领导该项工作，财务部门积极配合。预算管理委员会主要负责预算编制和预算调整的审议、对学校重大财经决策进行科学合理的论证，并提出决策建议和意见。
3.优化预算编审流程。高校预算管理部门应逐步适应财务管理新常态，强化预算编制的前瞻性，集中财力办大事，增强收支安排的科学性，资源分配的合理性，形成“全员参与、全过程、全方位”的预算管理模式。应结合国家、省、市各级关于进一步深化财政预算管理改革有关要求，科学梳理和优化预算管理流程。通过完善预算基本信息和基本支出编报模式，实现部门预算编制管理与工资统发、人员编制、社保等数据信息有效衔接，进一步夯实预算编制管理工作基础。通过建立诸如师资人才队伍建设、学科建设、科研管理、教学管理、后勤管理等项目库方式，创新项目支出编报模式。凡是需要纳入预算的项目，必须经过可行性研究、专家论证。通过建立责任中心方式，部门负责人应签订责任书，将各类预算指标责任落实到每个部门和每个人，加强部门之间协调和沟通，避免相互推诿、扯皮。通过建立预算执行台账，明确预算指标，根据指标完成情况来考核相关部门和责任人，并采取相应的奖惩措施。
4.加强预算执行管控。高校部门预算一经批准，必须严格执行，坚持“无预算不支出”“有预算不超支”的原则，不得随意改变资金用途，也不得随意调整预算。完善预算控制系统，使预算管理与适时的动态调整相结合。加强预算执行的监督和控制，有效控制预算执行，建立跟踪问效机制。建立事中绩效报告和跟踪问效机制，定期召开预算执行进度汇报会并对预算执行情况进行定期通报。对预算执行进度缓慢的单位，由项目管理人员从资金申请、预算细化、预算执行、绩效考核等各链条逐项分析存在的问题，围绕存在的问题展开自查，对监督检查中发现的不符合项目资金使用规定的问题，限时及时整改，并且督促整改到位，保证预算编制与预算执行的对接，使预算管理向着健康合理的方向发展。
5.全面实施绩效管理。预算管理是加强高校过程管控的重要方式，只有在预算管理过程中做好绩效评价工作，才能在具体的预算管理实施过程中将预算方案落到实处。预算绩效评价应以预算目标作为预算责任中心业绩评价的主要依据，将激励与约束机制相结合，完善绩效评价体系。建立健全预算绩效评价机制，确定预算绩效评价的领导组织机构，把绩效管理的理念全面引入到高校的财务预算管理中，从资金分配管理转向重预算编制、执行和监控全过程的绩效管理。建立动态的预算考核制度，追踪预算的执行情况，着重分析重点项目预算差异，认真分析其成因，采取相应的改进措施。建议将高校的战略目标融入到对校内各部门和个人的绩效考核之中，通过个人绩效目标的完成，层层推进高校战略目标的达成。设置适合本单位的绩效评价指标体系，将支出安排与预期经济社会绩效目标相结合，与预算执行效率、监督检查结果、实施效果等挂钩，可将绩效评价结果作为论证和筛选项目支出预算的主要依据，为下年度的预算编制提供依据。
四、结语
预算管理是高校财务管理的重要组成部分。通过实行目标导向的全面预算管理，进一步健全预算管理体系，科学编制预算，优化经费结构，强化预算执行控制，加强绩效评价。进一步提高预算编制质量和预算管理水平，强化预算管理意识，完善预算控制系统，突出预算管理职能，实现高校资源的优化配置，提高资金的使用效益，促进高校可持续发展。全面考虑预算编制因素，缩短预算编制周期，规范审批流程，实现高校整体发展战略与预算管理的无缝对接，逐步形成“全员参与、全过程、全方位”的预算管理格局。
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