事业单位国有资产管理研究
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作者: 胡广顺
一、兵团行政事业单位国有资产管理的现状
(一)行政事业单位国有资产管理体制2007年1月，兵团在兵团财务局成立了行政事业单位国有资产管理处，主要负责兵团本级行政单位和事业单位国有资产的管理，并指导全兵团行政事业单位国有资产的管理和监督工作。
兵团行政事业单位国有资产管理的主要任务是建立和健全各项规章制度，保障国有资产的安全和完整；推动国有资产的合理配置和节约、有效使用，提高国有资产使用效益；明晰产权关系，实施产权管理；监督行政单位尚未脱钩的经济实体和事业单位所属的经济实体经营行为，对经营性资产实行有偿使用并监督其实现保值增值；保障行政事业单位有效履行职责；建立适应社会主义市场经济和公共财政(财务)要求的行政事业单位国有资产管理体制；保障和促进兵团各项事业的发展。因此，从总体上看，目前兵团对行政事业单位国有资产的管理实行国家统一所有，兵、师分级监管，行政和事业单位占有、使用的管理体制。
(二)行政事业单位国有资产的总量和结构近10年来，为了提高行政事业单位的工作质量和办事效率，行政事业单位国有资产数量和质量也在不断改善，不仅拥有一大批办公用房、办公用具，而且大量地配备各种现代化办公设备、交通工具和仪器等。随着社会主义市场经济格局的确立和公共财政的基本要求，经营性国有企业资产将逐步减弱，以后我国国有资产将主要以非经营性的行政事业国有资产的形式存在，行政事业国有资产的比重将不断上升。从总量上来看，近几年兵团行政事业单位国有资产增速也很快；从结构上来看，兵团行政事业单位总资产中，固定资产所占的比重较大，其中又以房屋建筑物居多。
二、兵团行政事业单位国有资产管理存在的主要问题
(一)国有资产流失严重行政事业单位国有资产管理流失问题发生在资产管理的购置、使用、处置等各环节。(1)资产购置环节，资产购置过程缺乏规范、科学、民主的决策机制，一些部门单位由于决策失误、经验不足甚至个别人谋取私利等原因，造成无效资产增加，资产隐性流失现象普遍，一些单位常常购买质次价高的产品或者工程，造成了国有资产的大量流失。(2)资产使用环节，一些单位管理不善，损坏和丢失现象时有发生，一些单位对人为造成的资产损失，不追究责任、不索赔损失，甚至擅自冲减资产账户。(3)资产处置环节，资产流失的渠道更为复杂，相当多单位不执行国有资产处置管理的有关规定，产权观念淡薄，把占有使用的国有资产随意变卖，擅自处置，造成国有资产大量流失。(4)流动资产管理不善引发的国有资产流失。在现有行政事业单位国有资产管理的规章制度中，流动资产管理存在很多漏洞，造成大量逾期借款，形成呆账、坏账，导致流动资产的流失。
(二)资产配置不公平由于缺乏公平合理、有约束力的国有资产配置和定额标准，加上资产购置资金来源的多样性，目前，行政事业单位国有资产的随意购置和重复购置现象比较普遍，各单位所承担的任务与所占用的资产之间比例不合理，各单位之间的资产配备不公平。资产配置不公平直接影响着行政事业单位工作人员的积极性，还导致单位之间的盲目攀比，增加了财政(财务)负担。而一些资产配置较多的部门，利用闲置资产取得收益，向职工发放政策外津贴补贴，又造成部门之间收入分配不均衡。
(三)资产使用效率低下主要表现在：(1)部分办公用房、公务用车使用效率不高，办公用房闲置或出租、公车私用等现象较为普遍。(2)决策失误购置的设备资产无法使用，造成资产浪费。(3)设备重复购置，设备闲置，使用率低。(4)资产调剂困难，社会共享利用程度低。
(四)财务管理和资产管理相脱离行政事业单位对国有资产管理基本采用分散管理、分散使用、各自为政形式，管资金和管资产相脱节，财务管理和资产管理相脱离，没有制定统一的规范要求，造成资产管理与财务管理相分离，资产管理职责不明确。(1)机构改革前，是财政部门管理财务、国资部门管理资产、占有单位管理使用，结果导致财政部门在核定资金分配时对部门和单位占有使用的资产情况不清楚，而国资部门对财政部门资产配置情况不了解。机构改革后，国资部门行政事业资产管理职能撤销，其职能并入财政部门，为实施资产管理与财务管理统一提供了条件。目前，财政部在行政政法司成立了行政资产处、在教科文司成立了事业资产处，但由于刚刚开展工作，对国有资产的管理还未达到资产管理与财务管理的统一，兵团也是如此。(2)由于行政事业单位的国有资产属于不计成本、不计盈亏的非经营性资产，导致长期以来行政事业单位只注重占有、使用资产，忽视了资产与财务的统一管理，未建立有效的资产与财务管理责任制度。(3)随着财政(财务)改革的深入，各级财政(财务)部门逐步成立了政府采购中心、国库集中支付中心(核算中心)、非税收入管理等机构，尤其是全兵团都实行部门预算之后，一定程度上把住了行政事业单位国有资产的“人口”，但是财政(财务)部门资产与财务管理相结合的职能到位还不理想，对各部门、单位预算外收入悬殊的矛盾，尤其是预算外资金的使用没有进行追踪问效，缺乏核定行政事业单位实物资产的标准和办法，缺乏对单位资产的正常管理和处置约束。
(五)固定资产管理基础工作薄弱通过预算单位清产核资反映出的情况可以发现，许多部门、单位资产管理归口不统一，尤其是固定资产的管理实行多头管理，在资产处置环节又疏于管理。资产与财务管理相分离，管理者处置资产随意性较大，不履行报批手续，也不经过单位财务部门进行相应的账务调整，导致账务处理混乱，账实不符。
(六)资产管理会计处理不当，账实不符具体表现为：(1)购建的资产不及时入账或不入账，使资产游离在账外；无偿调入的国有资产不进行会计核算，无法验证单位国有资产的完整性和真实性。(2)该销账的资产不销账，应该报废、报损处理的资产不处理，不办理申报审批手续，长期挂账。(3)凭据不足不能入账，如房屋建筑物建成后已经投入使用，因资金来源渠道复杂，产权关系不明晰，没有办理竣工决算，或因没有办理土地证、房屋产权证，不能入账。(4)将购置的国有资产直接从费用中列支，不记入资产账：固定资产明细账设置不完整或没有明细账，导致大量的账外资产。(5)行政事业单位在转让、出售、处置、变卖国有资产等活动中普遍存在没有按国家有关规定报请国资管理部门审批，多是双方协商私下交易等问题。
(七)存量资产不清，账外资产严重行政事业单位的国有资产总量究竟是多少规模，如何在不同部门之间合理地分配一直是个模糊的问题。一些单位拼命争取国家财政资金，同时又大量闲置国有资产，资源浪费严重。一部分单位资产过多，另外一些单位却捉襟见肘，出现国有资产分配不均、配置不合理等问题。行政事业单位一般只注重对资产盘亏的处置，往往忽视了对盘盈资产的处置，对盘盈资产的管理和处置缺乏统一的办法，从而导致有些单位存在着大量的账外资产。
三、兵团行政事业单位国有资产管理问题产生的原因
(一)资产管理的基础工作比较弱从行政事业单位资产清查情况来看，行政事业单位资产盘盈和损失多的原因是资产管理的基础工作比较弱，这主要是行政事业单位取得财政(财务)拨款后，一些单位没有切实承担起与预算资金管理同等重要的资产管理责任。财政(财务)部门也没有制定相关政策和制度，对这些单位资产的利用情况进行有效的跟踪考核，年度审计和财务检查也疏于对资产占用、特别是固定资产管理和使用状况的检查。
(二)缺乏有效的约束手段，处罚严肃性不够在工作执法的过程中，对部门单位不进行申报、先行调拨和处置资产的现象缺乏有效的约束手段，处罚的严肃性不够，客观上削弱了对有关单位负责人和管理者的制约。
(三)资产利用的社会化程度低各个行政事业单位之间在资产配置上的“大而全”、“小而全”现象普遍，资产浪费现象严重。这也正是造成行政事业单位资产重复购进，购入过多、过滥，投资不断增加，而国家拨付的行政经费和事业费一增再增，存量资产不清的一个重要原因。
四、行政事业单位国有资产管理的具体建议
(一)健全资产管理制度，推动资产规范化管理要坚持统一政策、分级管理的原则，建立产权清晰、配置科学、使用合理、处置规范、监督公正的管理模式，逐步完善行政事业资产管理规章制度体系，为建立行政事业资产管理的畅销机制奠定基础。兵团各级财务部门要按照财政部的统一要求，依据《行政单位国有资产管理暂行办法》和《事业单位国有资产管理暂行办法》，结合兵团近些年来资产管理的成功经验和失败教训，建立健全符合本地实际的行政事业单位资产管理法规体系，弥补资产管理中的制度空白，确保资产管理工作有法可依，有据可循。要重点研究制定兵团行政事业单位资产配置办法、资产使用办法、资产处置收入管理办法、资产有偿使用收入管理办法等规章制度。要积极研究实物资产配置标准和相关费用标准，探索推进实物费用定额制度。目前，兵团已先后出台的制度办法有《新疆生产建设兵团本级行政单位国有资产管理暂行办法》和《新疆生产建设兵团本级事业单位国有资产管理暂行办法》，正在积极研究出台的制度办法有《新疆生产建设兵团行政事业单位国有资产产权登记管理暂行办法》。
(二)积极推动资产管理与预算的有机结合要认真研究探索资产预算的编制程序和方法，将资产预算纳入部门预算，形成资产管理与预算管理相结合的工作机制，以存量制约增量，以增量调整存量。紧紧抓住资产配置环节，研究制定资产配置标准和相关定额，推行实物费用定额制度，进一步推动资产管理和预算管理的有机结合，使预算资金分配更加规范公平，资产配置更加科学合理。
(三)建立先进的国有资产管理信息系统要以强大的现代网络信息技术手段为依托，借助一套科学、合理的行政事业单位国有资产管理信息系统，将管理思想、管理制度、管理规范固化为数字化的管理程序，实现行政事业资产的精细化和信息化管理。充分利用资产清查结果，建立行政事业资产数据库。在摸清“家底”的基础上，尽快建立行政事业单位资产管理信息系统，实现对政事业单位资产从“人口”到“出口”的动态管理，为资产管理和预算管理提供有力的信息支撑。
(四)扎实推进资源整合与共享、共用工作建设节约型社会必须推进行政事业单位的资源整合工作，一方面可以减少重复投资，提高财政(财务)资金使用效益，另一方面又可以提高资产的使用效率，防止资产的闲置浪费。目前，兵团行政事业资产规模不小，资产总体短缺与局部过剩的现象并存。从部门和有些单位的实践来看，实现行政事业资产的资源整合和共享、共用已经具备了一定的条件。今后要进一步加强这方面工作，积极探索，不断创新，推进资源整合和资产共享共用工作。
(五)开展对国有资产绩效的有效评价要认真研究行政事业资产绩效的评价方法和评价标准，建立有效评价机制，开展行政事业资产的绩效评价。评价方法上，应以成本、效益分析法为基础，通过定性评价与定量评价相结合、总量分析与比率分析相结合。进行综合分析评价；评价标准上，应以“经济性”、“效率性”和“有效性”为原则。要结合行政事业单位及其资产的特点，对单位资产配置的合理性和资产的安全完整性做出评价。行政事业资产评价的结果应作为财务部门安排行政事业单位预算的参考依据，并作为对行政事业单位主要负责人业绩考核的一项重要内容。
(六)做好宣传工作，强化队伍建设兵团行政事业单位资产监督管理工作能否实现新的突破，取得新的成绩，宣传工作和培训工作是关键。行政事业资产监督管理工作政策性强、技术难度大、任务繁重、责任重大，做好此项工作不仅需要资产管理工作者有较强的业务能力，还要有良好的奉献精神。各级财务部门要根据行政事业资产管理业务的特殊性，有针对性地加强资产管理工作者的政治理论学习和业务学习，不断提高广大干部的政策理论水平和工作业务能力。
编辑 袁晓玲
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