我国低碳经济法律与政策框架:现状、不足及完善

来源:用户上传      作者: 李艳芳 武奕成

　　收稿日期：2011-08-11
　　基金项目：教育部哲学社会科学重大攻关项目“低碳经济若干重大问题研究”（09JZD0020）
　　作者简介：李艳芳(1964―)，女，陕西榆林市人，教授，博士生导师，法学博士，研究方向：环境法、资源法、能源法。
　　武奕成（1982―），男，河北邢台市人，博士研究生，研究方向：能源法。
　　摘要：低碳经济作为一种新的经济增长模式，在以高能效、低能耗、低排放的方式推动经济发展的同时，也达到了减缓气候变暖、应对气候变化的目的，因而低碳经济的发展模式被各国所认同。中国的经济发展模式由传统“高碳”型向低碳经济转轨需要注意法律和政策的作用。我国虽然颁布了大量有关低碳经济发展的法律和政策，并形成初步法律与政策框架体系，但是这些法律和政策与满足发展低碳经济的要求还有一定的差距，存在一些明显的问题。国家需要进一步健全法律与完善政策体系，以对低碳经济加以引导和规范。
　　关键词：低碳经济；气候变化；法律；政策
　　中图分类号：D922.601
　　文献标识码：A
　　文章编号：1671-0169(2011)06-0018-07
　　低碳经济作为应对气候变化的一种有效途径，受到各国一致重视。政策和法律作为调整社会关系的行为规范，能够引导、规范、激励和保障低碳经济发展。全面检视我国现行与低碳经济有关的立法和政策，探寻其中的问题并对立法与政策框架体系加以完善，对于我国转变经济发展方式、履行应对气候变化的国际义务等具有重要作用。
　　一、低碳经济的法律与政策框架
　　（一）低碳经济的法律调整现状
　　低碳经济的发展关键在于减少碳的利用和碳的排放，并对大气中的碳予以吸收。目前，我国碳减排的相关制度和措施主要体现在能源与环境保护立法中，碳吸收的相关制度和规定主要体现在资源与生态立法中。
　　2005年2月28日我国通过了《可再生能源法》，2009年12月通过了《可再生能源法》（修正案）。《可再生能源法》关于可再生能源发展规划制度（第8、9条）、可再生能源发电强制上网及全额保障性收购制度（第14条）、可再生能源发电固定电价制度（第19条）、可再生能源发电费用分摊制度（第20条）、可再生能源专项基金制度（第24条）、可再生能源发电项目的财政补贴和税收优惠（第25、26条）等，促进了可再生能源的开发利用，增加了经济发展和社会生活中的非化石燃料的比重。鉴于农村可再生能源开发利用的潜力，我国一些地方已经出台了专门的农村可再生能源地方性立法，如《山东省农村可再生能源条例》（2007年11月）、《黑龙江省农村可再生能源开发利用条例》（2008年1月）、《湖北省农村可再生能源条例》（2010年7月）等。
　　1997年11月通过、并于2007年10月28日修改的《节约能源法》对能效标识、能耗限额标准、高耗能产品技术工艺淘汰、节能产品认证、节能标准，以及工业节能、建筑节能、交通运输节能、重点用能单位节能作出详细规定。另外，国务院还制定了《民用建筑节能条例》和《公共机构节能条例》两个行政法规，规范了我国低碳建筑和公共机构节能中的活动。国家有关节能的法律法规推动了全社会节约能源、提高能源利用效率的行动，保护和改善了生态环境，减少了碳的排放，促进了经济、社会、环境全面协调可持续发展。
　　2002年通过的《清洁生产促进法》通过对生产过程中落后产能和产品的淘汰，不断提高资源综合利用效率，将生产过程清洁化和低碳化。一些地方也出台了地方立法，如《云南省清洁生产促进条例》（2006年5月）、《天津市清洁生产促进条例》（2008年9月）、《山东省清洁生产促进条例》（2010年7月）等。
　　2008年通过的《循环经济促进法》积极推进资源利用减量化、再利用、资源化，从源头和生产过程减少温室气体排放。此外，《固体废物污染环境防治法》、《大气污染防治法》、《水污染防治法》等均把清洁能源技术和清洁能源的开发利用作为环境污染控制战略的发展方向，从源头对污染进行控制并在客观上有利于降低碳的排放。
　　
　　中国地质大学学报(社会科学版)2011年11月
　　第11卷第6期李艳芳，等：我国低碳经济法律与政策框架：现状、不足及完善
　　作为陆地生态系统的主体，森林植物通过光合作用吸收并固定二氧化碳，具有独特的碳汇功能，对稳定大气中温室气体浓度起到了重要作用。大面积植树造林“增汇”，有利于人类社会适应和减缓气候变暖，增加和保护森林植被已成为国际公认的减缓气候变暖的有效措施。《森林法》第四章“植树造林”第26条规定：“各级人民政府应当制定植树造林规划，因地制宜地确定本地区提高森林覆盖率的奋斗目标。”将植树造林纳入地方政府发展规划，有利于扩大全国的绿化面积，提高国家应对气候变化的能力，同时还能够发挥森林蓄水保土、调节气候、改善环境和提供林产品的作用。草原作为生态系统的一部分，同样具有“增汇”的作用，《草原法》规定了采取保护性耕作、草原生态建设等措施，增加农田和草地碳汇。
　　另外，2009年全国人大通过了《关于应对气候变化的决议》，表明中国应对气候变化的观点、态度、原则，充分阐明了我国对气候变化的指导思想、基本立场，并明确指出要加强应对气候变化的立法要求，提出“要把加强应对气候变化的相关立法作为形成和完善中国特色社会主义法律体系的一项重要任务，纳入立法工作议程。适时修改完善与应对气候变化、环境保护相关的法律，及时出台配套法规，并根据实际情况制定新的法律法规，为应对气候变化提供更加有力的法制保障。按照积极应对气候变化的总体要求，严格执行节约能源法、可再生能源法、循环经济促进法、清洁生产促进法、森林法、草原法等相关法律法规，依法推进我国应对气候变化工作。要把应对气候变化方面的工作作为人大监督工作的重点之一，加强对有关法律实施情况的监督检查，保证法律法规的有效实施”。这个规定对于我国未来加强低碳经济发展或者应对气候变化法律体系的建设无疑具有十分重要的作用。
　　2011年全国人大十一届四次会议审议通过的《国民经济和社会发展十二五规划纲要》关于“非化石能源占一次能源消费比重达到11.4%。单位国内生产总值能源消耗降低16%，单位国内生产总值二氧化碳排放降低17%”为我国低碳经济发展确立了明确的目标。
　　总体来看，我国现有立法已经基本形成一个以减缓气候变化为中心的法律框架体系。
　　（二）低碳经济的政策调整现状
　　目前，我国关于促进和保障低碳经济发展而出台的政策数目繁多，大体包括以下几个方面：
　　1. 低碳产业政策。2007年国务院发布了《关于加快发展服务业的若干意见》（国发[2007]7号），2008年，国务院办公厅发布了《关于加快发展服务业若干政策措施的实施意见》（国办发[2008]11号）。国家关于加快发展服务业的产业政策，不仅有利于推进经济结构调整、加快转变经济发展方式、缓解能源资源短缺的瓶颈制约、提高资源利用效率，而且对于国民经济摆脱过分依赖工业产业增加值、实现低碳发展具有根本性作用。据此，各地也制定了一些地方性产业政策，如安徽省人民政府制定了《关于加快发展服务业的若干意见》（2009年11月），贯彻落实国务院办公厅的具体要求。
　　从2009年初开始，国务院相继召开常务会议研究并通过了“十大产业调整和振兴规划”，即汽车、钢铁、纺织、造船、装备制造、电子、轻工、石化、有色金属、物流等十大产业调整振兴规划。这些规划涉及范围之广、政策力度之大、决策效率之高，前所未有。值得我们关注的是，各规划都把淘汰落后产能，提高技术水平，节能减排作为重点，从中也可以看出，中国在发展低碳经济上的巨大决心。

　　2010年，国家发改委发布了《关于开展低碳省区和低碳城市试点工作的通知》（发改气候[2010]1587号），决定首先在“五省八市”（广东、辽宁、湖北、陕西、云南五省和天津、重庆、深圳、厦门、杭州、南昌、贵阳、保定八市）开展低碳省区和城市的试点工作。《通知》指出，“积极应对气候变化，是我国经济社会发展的一项重大战略，也是加快经济发展方式转变和经济结构调整的重大机遇……我们必须坚持以我为主、从实际出发的方针，立足国情、统筹兼顾、综合规划，加大改革力度、完善体制机制，依靠科技进步、加强示范推广，努力建设以低碳排放为特征的产业体系和消费模式。”试点省市结合自身的情况，通过编制低碳发展规划、制定支持低碳绿色发展的配套政策、加快建立以低碳排放为特征的产业体系、建立温室气体排放数据统计和管理体系、积极倡导低碳绿色生活方式和消费模式等措施来推动落实我国控制温室气体排放行动目标。
　　2. 气候变化应对的政策。2005年10月，国家发改委、科技部、外交部、财政部联合发布了《清洁发展机制项目运行管理办法》，旨在根据《联合国气候变化框架公约》及其《京都议定书》的规定以及缔约方会议的有关决定，促进我国清洁发展机制项目活动的有效开展，保证项目活动的有序进行，维护国家的权益。该办法对清洁发展机制（Clean Development Mechanism ，简称CDM）的许可条件、管理和实施机构、实施程序进行了详细规定，从而为我国市场开展CDM项目确定了活动规范，在有利于我国实现可持续发展、规范低碳经济市场的同时，还能够协助发达国家缔约方实现其量化限制和减少温室气体排放的承诺。
　　根据《联合国气候变化框架公约》的要求，2007年我国（作为缔约国）公布了《应对气候变化国家方案》，明确了到2010年应对气候变化的具体的目标、基本的原则、重点领域和政策措施，并从减缓和适应两方面全方位介绍了中国应对气候变化、控制温室气体减排的具体措施和制度建设，通过实施一系列法律、经济、行政及技术等手段，努力实现方案所提出的目标与任务。
　　另外，为了给《应对气候变化国家方案》的实施提供科技支撑，统筹协调我国气候变化的科学研究与技术开发，全面提高国家应对气候变化的科技能力，科技部于2007年组织编制了《中国应对气候变化科技专项行动》。《专项行动》提出，我国到2020年达到的目标是：气候变化领域的自主创新能力大幅度提高；一批具有自主知识产权的控制温室气体排放和减缓气候变化关键技术取得突破，并在经济社会发展中得到广泛应用；重点行业和典型脆弱区适应气候变化的能力明显增强；参与气候变化合作和制定重大战略与政策的科技支撑能力显著提高；气候变化的学科建设取得重大进展，科研基础条件明显改善，科技人才队伍的水平显著提高；公众的气候变化科学意识显著增强。
　　2008年10月，国务院首次发布了《中国应对气候变化的政策与行动》（白皮书），该白皮书主要概述了我国应对气候变化的战略和目标、减缓气候变化的政策与行动、适应气候变化的政策与行动、全社会应对气候变化意识、气候变化领域国际合作、应对气候变化的体制机制建设等方面的情况。从这一年开始，我国政府每年都会发布《中国应对气候变化的政策与行动》的年度报告，对该年度的应对气候变化的成果和问题进行总结。
　　3. 节能政策。在节能政策方面，主要涉及：节能的规划、方案，能效标识的管理，建筑节能、公共机构节能。为加强节能管理，推动节能技术进步，提高能源效率，依据《节约能源法》、《产品质量法》及《认证认可条例》，国家发改委和国家质检总局于2004年8月联合发布了《能源效率标识管理办法》，加大了对市场上产品能效标识的管理力度，规范了生产者行为，为低碳经济的发展创造了良好的市场环境。
　　为推动全社会节能，缓解能源约束的矛盾和环境压力，2004年11月，国务院授权国家发改委发布了《节能中长期专项规划》。这是改革开放以来，我国制定的第一个节能中长期规划。规划提出，到2010年，我国每万元GDP能耗由2002年的2.68吨标准煤下降到2.25吨标准煤，年均节能率为2.2%，形成节能能力4亿吨标准煤；2020年，每万元GDP能耗下降到1.54吨标准煤，年均节能率将提高到3%，形成节能能力14亿吨标准煤。规划还提出，“十一五”节能的重点领域是工业、交通运输、建筑、商用和民用。
　　2007年6月国务院印发了《节能减排综合性工作方案》，根据“十一五”规划，方案规定到2010年，每万元GDP能耗由2005年的1.22吨标准煤下降到１吨标准煤以下，降低20%左右。
　　2011年国务院印发《“十二五”节能减排综合性工作方案》（国发［2011］26号），提出了十二个方面、50条政策措施以增强节能减排的能力。
　　4. 可再生能源政策。为贯彻落实《可再生能源法》，国家制定了大量的有关可再生能源发展的政策。
　　在可再生能源产业的发展方面，根据《可再生能源法》的要求，2005年11月国家发改委编制了《可再生能源产业发展指导目录》，用以指导地方相关部门制定支持政策和措施，引导相关研究机构和企业的技术研发、项目示范和投资建设方向。该《目录》涵盖风能、太阳能、生物质能、地热能、海洋能和水能等六个领域的88项可再生能源开发利用和系统设备（装备）制造项目。其中部分产业已经成熟并基本实现商业化；有些产业、技术、产品、设备、装备虽然还处于项目示范或技术研发阶段，但符合可持续发展要求和能源产业发展方向，具有广阔的发展前景或在特殊领域具有重要应用价值。对于《目录》中具备规模化推广利用的项目，国务院相关部门将制定和完善技术研发、项目示范、财政税收、产品价格、市场销售和进出口等方面的优惠政策。另外，根据国内外市场需求变化和可再生能源产业技术发展的情况，国家发改委将适时对《目录》进行调整和修订。
　　在促进可再生能源的开发利用方面，根据《可再生能源法》，2006年1月国家发改委研究编制了《可再生能源发电价格和费用分摊管理试行办法》，提出可再生能源发电价格实行政府定价和政府指导价两种价格。风力发电项目的上网电价实行政府指导价；太阳能发电、海洋能发电和地热能发电项目实行政府定价；生物质发电项目实行政府定价，由国务院价格主管部门制定标杆电价，电价标准由各省2005年脱硫燃煤机组标杆上网电价加补贴电价组成。补贴电价标准为每千瓦时0.25元。
　　2006年2月，国家发改委公布了《可再生能源发电有关管理规定》，作为《可再生能源法》和《可再生能源发电价格和费用分摊管理试行办法》的配套法规，明确给出了可再生能源发电项目的审批和管理方式，此规定是继鼓励国内各类经济主体参与可再生能源开发利用之后，给企业进入可再生能源发电产业提供了指导方向和实施标准。
　　为了加强对可再生能源发展专项资金的管理，提高资金使用效益，根据《可再生能源法》、《预算法》等相关法律、法规，2006年10月财政部编制了《可再生能源专项资金管理办法》。根据规定，石油替代可再生能源、建筑领域应用可再生能源、风能、太阳能的发展将在我国获得中央财政的支持。
　　为促进可再生能源并网发电，规范电网企业全额收购可再生能源电量行为，根据《可再生能源法》、《电力监管条例》和国家有关规定，2007年7月国家电力监管委员会制定了《电网企业全额收购可再生能源电量监管办法》（以下简称《办法》）。《办法》共5章24条，对包括水力发电、风力发电、生物质发电、太阳能发电、海洋能发电和地热能发电在内的可再生能源发电的含义、适用范围、监管职责、监管措施和法律责任等，均作出了明确规定。

　　为了贯彻落实《可再生能源法》，合理开发利用可再生能源资源，促进能源资源节约和环境保护，应对全球气候变化，2007年8月国家发改委组织制定并公布了《可再生能源中长期发展规划》，提出了自颁布至2020年期间我国可再生能源发展的指导思想、主要任务、发展目标、重点领域和保障措施，以指导我国可再生能源发展和项目建设。规划除了提高可再生能源占能源消费的比例之外，还针对每一种可再生能源提出了中期及长期发展目标，并将为不同类别的可再生能源制定包括财税等产业政策，以完善可再生能源的政策环境和市场机制。
　　
　　为加快我国风电装备制造业技术进步，促进风电发展，根据《可再生能源法》、《国务院关于加快振兴装备制造业的若干意见》等，中央财政将安排专项资金支持风力发电设备产业化。为加强财政资金管理，提高资金使用效益，2008年8月20日，国家财政部发布《风力发电设备产业化专项资金管理暂行办法》，明确了中央财政安排风电设备产业化专项资金的补助标准和资金使用范围，并将对风力发电设备制造商给予直接的现金补贴。
　　此外，为了使民用建筑物太阳能热水系统安全可靠、性能稳定、与建筑和周围环境协调一致，建设部还制定了《民用建筑太阳能热水系统应用技术规范》（2006）国家标准，对民用建筑物太阳能热水系统的设计、安装进行规范。国家标准化委员会联合其他相关部门制定了《光伏系统并网技术要求》（2006）、《风电场接入电力系统的技术规定》（2006）、《地热发电接入电力系统的技术规定》（2006）、《光伏电站接入电网技术规定（试行）》（2009）等国家标准，用以规范和指导可再生能源发电中的技术问题。
　　5. 林业碳汇政策。在碳汇政策方面，主要是国家林业局发布的两个通知：一是《关于开展林业碳汇工作若干指导意见的通知》，该通知发布于2006年12月，为地方科学有序地推进清洁发展机制下造林再造林碳汇项目及相关工作、维护国家利益提供了规范性指导意见；二是《关于加强林业应对气候变化及碳汇管理工作的通知》，该通知发布于2008年8月，通知要求地方“发挥行业优势，努力增加碳汇”、“准确把握形势，加强项目管理”、“加强宣传引导，提高责任意识”。
　　二、低碳经济法律与政策框架存在的问题
　　毋庸置疑，上述这些低碳经济政策和法律正在现实中发挥着巨大的作用，指导、规范、保障、激励着低碳经济的建立和运行，但是我国目前低碳经济法律与政策框架体系仍然存在着一些不足和问题。
　　第一，缺乏综合性应对气候变化或者促进低碳发展的立法。现有的政策和法律，按照功用可以分为两大类：一是以控制碳减排为目的的政策及立法，二是以增加碳汇为目的的政策及立法。前者如《可再生能源法》、《节约能源法》及相关立法、政策，通过调整能源结构，淘汰落后产能，大力发展清洁能源、可再生能源、提高能源效率来减少碳排放，发展低碳经济。后者如《森林法》、《草原法》等相关立法和政策，通过增加碳汇的方法来达到适应气候变化的目的①。这些政策和立法虽然都旨在发展低碳经济、应对气候变化，但其规定的都是相对微观的具体应对制度和措施，缺乏一个从整体上统领全局的综合性立法，一些有关应对气候变化和发展低碳经济的原则、体制、机制、综合性制度不能得到集中规定。如此一来，分散的立法容易在实践中造成各自为政的局面，各立法之间缺少必要的配合和联系，甚至出现矛盾，这无疑减弱了立法的现实作用。从各国立法实践来看，一些国家已经制定了综合性的应对气候变化的立法，如英国、日本、韩国、菲律宾等国。可以看出，制定综合性的气候变化法成为一个发展方向和趋势。
　　第二，一些重要的低碳能源利用缺乏全面的法律规定，如水电、核电。我国现有的能源立法中，尚无关于水电和核电的立法。目前中国水电的发展十分迅速，但很多小水电工程缺乏法律规制，导致了整个行业的发展混乱；核电的发展是一把双刃剑，2011年3月日本地震引发的核泄漏事件更是给人们敲响了警钟，因此对于核电的发展，更需要有强制力保障的法律来进行规制。这两方面都是我国所欠缺的，加快制定水电、核电立法迫在眉睫。
　　第三，一些能源法律如《煤炭法》、《电力法》等已经不适应低碳经济发展的需要。《煤炭法》于1996年8月29日在八届人大第21次常委会会议上通过，该法使我国煤炭行业发展走上规范化、法制化的道路，对完善我国煤炭法律法规体系，合理开发利用和保护煤炭资源，规范煤炭生产、经营活动，促进和保障煤炭行业的发展发挥了重要和积极的作用。但是，时隔15年，《煤炭法》颁布实施的社会背景已经发生了深刻变化，该法已经不能适应当前低碳经济转型的现实需要和应对气候变化的要求，亟待修订和完善。虽然2011年4月22日十一届全国人大常委会第二十次会议通过了对《煤炭法》的修改，但此次修改仅涉及第四十四条有关职工工伤保险和意外伤害保险，并未涉及《煤炭法》存在的其他问题。与《煤炭法》同时期颁布的《电力法》也迫切需要修改，因为在《电力法》颁布以来，我国电力管理体制、电力市场和结构发生了巨大的变化，都需要通过《电力法》的修改加以确认。
　　第四，一些重要的制度需要法律与政策加以确认和具体规范。比如碳自愿减排、碳交易、可再生能源配额交易、能源需求侧管理、合同能源管理、可再生能源发展基金等新出现的制度措施，有的虽然在立法中有规定，但仍然需要具体化，有的在实践中已经操作成熟，需要法律和政策加以统一规定。
　　三、低碳经济法律与政策框架的完善
　　（一）低碳法律框架的完善
　　第一，制定《气候变化应对法》。尽管尚存争议，不过，多数学者认为制定《气候变化应对法》是比较恰当也是符合国际发展趋势的选择。国家有关部门正在研究起草《气候变化应对法》。我们认为，《气候变化应对法》的制定有利于统领中国应对气候变化的各项立法，也有利于进一步完善中国应对气候变化的法律体系，同时也有助于树立中国在国际碳减排领域中的威信和形象。《气候变化应对法》的内容至少应当包括：（1）自愿碳减排目标。根据中国倡导的“相对低碳”概念以及对国际社会的公开承诺，我国应当将碳强度目标法律化。（2）体制与机制。未来，应对气候变化和发展低碳经济将是国家的一个长期任务，需要建立健全的体制与机制，特别是对一些基础性、综合性的有利于低碳发展的制度加以明确规定。（3）气候变化减缓和适应。将一些成熟有效的减缓与适应制度、措施系统化和法定化。（4）关于财税、信贷与投资支持。应对气候变化、发展低碳经济离不开经济激励措施的引导。在市场经济体制内，国家调控和“看不见的手”相互配合才能使低碳经济健康发展。（5）科研和自主创新制度。发展低碳经济对科技含量要求高，而先进的技术又掌握在发达国家手中，《气候变化应对法》需要在应对气候变化、发展低碳技术的科研和自主开发上加大力度，对于作出创新的个人和团体作出奖励，以奖促开发，以开发促发展。
　　第二，尽快出台《能源法》、《原子能法》。目前，作为统领整个能源领域的综合性立法《能源法》正在制定过程中，《原子能法》已列入国务院《2011年立法工作计划》，并作为需要积极研究论证的立法项目，由工业和信息化部、环境保护部、能源局负责起草工作。
　　第三，全面修改《煤炭法》、《电力法》。《煤炭法》虽然新近进行了修改，《电力法》也正在修改中，但我们认为，我国《煤炭法》还应进行更大幅度的修改，不仅要解决煤炭产业自身的产、供、运、销以及矿山安全等问题，还要抓住机遇对如何防治煤炭开采和利用可能造成的生态破坏加以明确规定，特别是对如何清洁利用煤炭资源，以降低煤炭行业的碳排放作出规定②。《电力法》的修订中应对新能源与可再生能源电力的强制入网、电网建设的责任与义务、电力企业的监管等加以规定。

　　（二）低碳经济政策的完善
　　第一，制订《自愿减排交易管理办法》。关于自愿减排的市场交易机制，即“碳交易”，我国已有一些实践，如2010年上海世博会期间，万科馆对其在建设和运行过程中产生的碳排放量，通过在上海环境能源交易所购得经联合国EB组织核证的水电、风电减排量加以中和。2010年6月12日，国航推出国内首个“绿色航班”，通过企业“自愿减排”的方式，针对北京至广州CA1301航班全程飞行所产生的二氧化碳排放，进行中和抵消。并通过北京环境交易所，对全程产生的57吨二氧化碳埋单，该款项将用于支持黑龙江省风力发电项目的开发和建设。目前，我国已经在北京、天津、上海建立了三个产权交易所，开展自愿减排的碳交易试点工作③。国家发改委正在制定中国《自愿减排交易管理办法》，该政策的出台将会在国家层面对于碳交易的全流程做统一规范管理，以期提高中国自愿减排项目的可信度、促进这一市场的良性发展。《办法》应该对自愿减排交易的监管主体、交易主体(买卖双方)、交易对象、登记注册系统、交易场所、第三方核证、减排量签发等做出详细规定，以规范市场交易和方便管理。同时，发改委将鼓励有条件的地区和行业如东部人均GDP高于1万美元且地方政府有意愿的地区，开展碳排放权交易的试点工作。
　　第二，进一步完善可再生能源发展政策。目前，根据我国《可再生能源法》已经出台了很多政策，它们在市场中发挥着巨大的作用。随着低碳经济建设的深入推进，我们应该继续配合《可再生能源法》完善其他实施的细则，包括《可再生能源配额指标管理办法》、《可再生能源发展基金管理办法》、《水电适用〈可再生能源法〉管理办法》等。
　　第三，进一步完善节能政策。在节能政策方面，根据实际需要当务之急是要出台《合同能源管理办法》、《电力需求侧管理办法》以规范市场主体的自愿减排和节能行为。由于合同能源管理和需求侧管理制度也是“舶来品”，我们并无先例可循，而无论是合同能源管理还是需求侧管理制度都至少涉及三方之间的复杂关系，因而需要我们结合我国的实际情况制定具体的管理办法，时机成熟后再在立法中予以确定。
　　第四，出台低碳产品认证政策。低碳产品认证制度对于督促市场主体进行结构调整，生产低碳产品，引导绿色产品消费意义重大，因而国家应当尽快制订《低碳产品认证管理办法》。
　　四、结语
　　在中国经济发展模式由传统“高碳”模式向低碳经济转型过程中，法律与政策的功能与作用日益明显。加强与低碳经济发展有关的立法与政策建设，不但可以使低碳经济的发展进入健康有序的轨道，也可以向国际社会展示中国应对气候变化的决心和切实履行国际公约的法治进程。
　　注释：
　　① 根据人类社会现在的发达程度，发达国家保持现有生活水平的要求和发展中国国家要求致富的呼声导致了现有措施的增汇量无法超过社会发展所必须的碳排放量，因而总体上温室气体仍呈上升趋势，所以植树造林、恢复草原等生态系统的增汇措施只能尽量满足提高人类社会适应气候变化的能力。
　　② 李艳芳:《论中国应对气候变化法律体系的建立》，《中国政法大学学报》，2010年第6期。
　　③ 国内自愿碳减排第一单交易：上海天平汽车保险股份有限公司购买奥运期间北京绿色出行活动产生的8 026吨碳减排指标，用于抵消该公司自2004年成立以来至2008年底全公司运营过程中产生的碳排放，成为第一家通过购买自愿碳减排量实现碳中和的中国企业。
　　
　　Framework of Low-carbon Economic Laws and Policies
　　in China:The Present Situation，Shortcomings and Suggestions
　　LI Yan-fang,WU Yi-cheng
　　(Law School，Renmin University of China，Beijing 100872，China)
　　Abstract:Low-carbon economy has been recognized by most countries as a new economic growth model in the world because of its energy-efficiency，low-consumption and low-emission feature，which aims at mitigating the climate warming. China should pay attention to the effect of laws and policies when the economic development is changing from high-carbon to low-carbon. A large number of low-carbon economic laws and policies have been enacted in China in resent years and they have preliminarily formed a framework of laws and policies. However, this does not meet the demand that is needed for the development of low-carbon economy. There are still some problems in the framework. So we need to further improve and perfect the low-carbon economy legal system and policies for guiding and regulating the development of low-carbon economy.
　　Key words:low-carbon economy;climate change;law；policy
　　
　　（责任编辑周振新）

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