基于清洁发展的财政环保投资政策分析

来源:用户上传      作者: 胡绍雨

　　[摘要]环保投资对于解决环境污染和改善生态环境具有重要作用。由于环境资源的公共产品特性，政府是环保投资的必然主体，财政环保投资就成为实现清洁发展的决定性因素。我国环保投资存在投资规模偏小、投资效率不高和投资有失公平等问题。针对这些问题，本文提出了实现清洁发展、完善财政环保投资的具体政策和建议。
　　[关键词]环保投资 清洁发展 投资规模 投资效率
　　[中图分类号]F812 [文献标识码]A [文章编号]1004-6623（2011）06-0092-04
　　[作者简介]胡绍雨（1980-），湖北武汉人，中南财经政法大学武汉学院教师，南开大学博士，研究方向：公共政策、财税研究。
　　 环保投资是解决环境污染和改善生态环境的决定性因素，也可以说是实现清洁发展的决定性因素。在实现工业化、现代化的历史进程中，研究如何发挥财政政策的作用、建立稳定的环保投资机制具有重要意义。
　　
　　一、我国环保投资状况
　　
　　我国环境保护投资体制和政策的发展，是随着经济体制改革和环境管理理念的发展而逐步建立、发展和完善的，环境保护投资格局逐步由单一的投资渠道转变为多条渠道，由单一的投资主体转变为多个主体，形成了多元化的投资格局。但就目前情况看，环境投资的主体仍然是政府。
　　从环境保护投资的规模来看，随着环境保护投资体制的变化，环保投资规模也是逐年增加，环保投资总量一直呈上升趋势，环保投资占 GDP 的比例显著提高（如表1和图1所示）。从“十五”和“十一五”时期环境保护投资占 GDP 的比例看，我国已经达到了法国、瑞典等一些发达国家的水平。但是，这并不表明中国的环保投资已经是一个比较合理的水平，这是因为：其一，中国和发达国家处于污染控制的不同阶段。中国处于污染治理初期阶段，复合型环境问题比较突出，不仅要解决新的环境问题，还要解决历史欠账问题，而这些发达国家污染治理已经步入正常途径。其二，中国处于实现工业化阶段，产业结构与这些国家不同，而这些国家已经完成了工业化，实现了产业升级。因此，中国在相当长的历史时期仍然需要更多的环境保护投资。
　　从环境保护投资的结构来看，环保投资主要集中在城市环境基础设施建设、工业污染源防治和建设项目“三同时”环保投资①三个领域。由表2和图2、图3、图4可以看出，城市环境基础设施建设投资、工业污染源治理投资和建设项目“三同时”环保投资三项投资，从投资量来看其绝对数额呈上升趋势，其相对数额增减变化不是很明显。城市环境基础设施建设投资占环境污染治理投资总额的绝大部分比重，平均为55%；工业污染源治理投资占环境污染治理投资总额的比例最小，平均为16%；建设项目“三同时”环保投资约占总环保投资总额的29%。
　　
　　 二、我国环保投资存在的问题
　　
　　 与西方发达国家的环保投资具体实践相对照，可以看出我国的环保投资存在以下诸多问题。
　　（一）环保投资总量不足
　　中国环境保护投资总量不足主要表现在四个方面：
　　 一是历史欠账太多。不少专家在总结发达国家污染治理的情况后认为，只有当环保投资占 GDP 的 1.5%以上，中国的环境质量才会呈现明显改善。而实际上，自 1981 年以来，中国的环保投资从未达到过这样的水平，而是长期在1%以下。环保投资占 GDP 的比例最高的 2008 年才有 1.49%。综合自 1981 年至 2008年 28 年的情况看，中国的环保投资平均大约只占到 GDP 的 0.7%～0.8%，也就是说，环保投资缺口一半。
　　二是环保投资远远低于环境污染所造成的经济损失。据中国首次发布的绿色 GDP 称，2004年因环境污染造成的经济损失为5118亿元，占 GDP3.05%。而中国当年的环保投资只有 1908.8 亿元，占污染损失的 37.3%，占恢复环境所需全部治理投资和运行费用的14%，差距很大。现在一个普遍的估计是，中国环境污染所造成的经济损失大约占到当年 GDP 的10%以上，而每年的环保投资只占到不到 1.5%，若以这种情况发展，中国环境污染造成巨大经济损失的状况难以遏制。
　　三是环境基础设施投资不足。城市环境基础设施建设和运营的资金需求量很大，现有的投资很难满足城市污水处理厂和垃圾处理厂建设的资金需求。从四川省 14 个城市污水处理厂和管网建设的投融资差距分析中可以看出，从 2000～2020 年，城市污水收集和处理设施的建设资金缺口很大，维护费用的缺口也越来越大（见表3）。
　　四是从现实看，环境问题仍很严峻。现有的污染投资只是遏制了污染进一步严重扩大的趋势，环境质量没有整体改善的迹象，局部污染仍在加剧。据中国环境状况公报称，2008 年，地表水水质无明显变化，辽河、淮河、黄河、松花江水质较差，海河污染严重；近岸海域海水水质有所改善，但东海、渤海污染较重；城市空气质量较上年有所好转，但部分城市污染仍然严重。近期又有报道，国家南水北调工程上游的水源地也发生了严重污染。而要解决这些环境问题，客观上都要求进一步加大环境投资。
　　（二） 环保投资效率不高
　　环保投资效率问题主要表现在两个方面：
　　 一是资金投入效率不高。用于污染治理设施的资金存在被挪用现象，在建设过程中浪费现象严重，从而造成投入资金的实际效果大打折扣，未形成应有的规模。国家用于生态环境的投资也大多存在浪费现象。如用于植树造林的资金，不少是只重过程，不管结果。植树是“管种不管活”，从而造成“年年造林不见林”，资金浪费十分严重。
　　二是污染治理设施闲置现象普遍存在。近年来，工业污染治理设施不能正常运转或者不运转而影响治理效果的报道经常见诸媒体。其原因有：不能保证严格执法的持续性，阶段性执法运动过后，存在一个松懈期，使污染者有机可乘；工业污染治理技术落后或成本高，不能达到预期效果或者大大增加污染企业负担；工业污染治理设施与企业生产不相配套，污染治理设施超负荷运转。总之，污染治理设施未能发挥其应有的处理效果，从而影响了工业污染治理的投资效率。
　　（三）环保投资结构有失公平
　　近年来，农药、化肥、地膜等造成的污染日益加剧，污染企业向农村的转移也使得农村的环境状况令人担忧。目前，中国农村还有 3 亿多人喝不上干净的水，1. 5 亿亩耕地遭到污染，每年 1. 2 亿吨的农村生活垃圾露天堆放。而中国污染防治投资几乎全部投到工业和城市，农村一直是环保投资的盲点。现在，农村的环保设施几乎为零。与城市系统较严密的环境保护监督管理相比，农村环境保护监督管理几乎是一片空白。城市环境的改善往往以牺牲农村环境为代价，而农村没有得到相应的生态效益补偿。
　　
　　三、实现清洁发展，
　　完善财政环保投资政策的建议
　　
　　 1． 继续发挥政府环保投资主体的作用。在环境基础性设施或生态建设初期，环境投资具有耗资大、投资回收期长、经济效益不可划拨等特点，此时市场不愿意或没有能力介入，需要政府投入资金“筑巢引凤”。财政资金主要投向城市环境基础设施建设、流域或区域污染整治、生态环境建设和保护、环境管理能力建设等。同时，也要改革投资体制，要通过招投标、政府采购、直接投资、贷款贴息和污染治理社会化、市场化、专业化等方式，转变过去政府大包大揽的做法。对于重点地区的治理项目、有明显污染削减的技术改造项目等，政府应给予必要的贷款贴息或排污费补助，发挥政府资金的引导作用。

　　2. 提高财政环保投资规模。在工业化、现代化的过程中，环保投资规模必须不断增长，并做到“三个确保”：一是确保全社会环境总支出增长速度，不低于 GDP 的增长速度；二是确保财政用于环保支出不低于财政收入增长速度；三是确保当年的环保投资总额不低于完全治理当年污染所需的资金总额。从中国经济发展的情况看，在实现工业化的过程中，要使环境状况不继续恶化并有所改善，环保投资总额不宜低于GDP的2%。
　　3. 优化环保投资结构。要合理配置政府环保投资在城乡之间的分配、地区之间的分配。同时也要合理划分事权范围，在加大政府财政投资的同时，吸引各种力量进行环保投资，形成多元化的投资主体。进一步明确中央与地方的财权、事权及其投资范围和责任。合理界定政府投资主体和投资领域，政府投资要从一般竞争性领域中退出。地方政府在提供地方性公共产品方面负有更大责任。中央财政应提供全国性的公共产品及宏观经济政策的制定。制定政府投资项目管理办法，实行投资、建设、监管、运行四分离，建立合法、高效、廉洁的建设管理机制，切实规范政府投资行为。严格项目可行性研究制度、预决算制度和监管制度，提高政府投资的经济效益和社会效益。
　　4. 提高环境保护资金使用效率。加强对政府环保资金投入的跟踪管理，发现问题及时处理，必要时要停止后续项目的拨款，并且实施严格的处罚制度。建立透明、公正的项目选择和管理制度。政府投资的环保项目必须进行费用效益分析，在分析过程中，要充分发挥专家的作用，在项目选择上严把关，不合理的项目决不上马。积极做好已建项目的评估，及时发现并纠正政府资金使用中存在的问题。对于政府投资的城市环境基础设施建设，必须确保运营。
　　
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　　Analysis of Investment Policy for Environment Protection Based on Clean Development
　　Hu Shaoyu
　　(Zhongnan University of Economics and Law Wuhan College , Hubei Wuhan 430079)
　　Abstract: The environmental protection investment has an important role for solving environmental pollution and improving the ecological environment. Due to the public goods’ characteristics of environmental resources, and the government is a necessary investment body in environmental protection, so the financial investment in environmental protection is a decisive factor to achieve clean development. According to China’s statistics of the environmental protection investment over the years, the environmental protection investment is still small-scale, low-efficiency and unfair issues, etc. To solve these problems, this paper proposes the specific policies and proposals to achieve the clean development and improve the financial investment in environmental protection.
　　Keywords: Environmental Protection Investment Clean Development Investment Scale Investment Efficiency
　　
　　（收稿日期: 2011-09-29 责任编辑: 余凌曲）

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