当前中国农民合作社开展信用合作的典型模式、问题与建议
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作者:黄迈 谭智心 汪小亚
摘 要：农民合作社开展信用合作是我国新型农村合作金融发展研究的重点。本文结合调研情况，对以赊销为特征的商业信用合作、以资金互助或担保互助为核心的货币信用合作、依托产业链或银政资金的混合式信用合作三种不同模式进行梳理分析，并从政策制度、现实操作、潜在风险点三个层面指出了当前中国农民合作社开展信用合作的主要问题。推动农民合作社信用合作持续健康发展，必须坚持服务“三农”的政策导向、强化对信用合作不同发展模式的分类指导、妥善处理风险防控和内在活力的关系、进一步规范信用合作管理、切实防控信用合作风险、充分发挥信用合作综合带动作用。
关键词：农民合作社;资金互助;担保互助;信用合作
中图分类号：F832.35文献标志码：A文章编号：1674-8131（2019）03-0070-10
一、引言
中央高度重视农民合作社开展信用合作。从2008年党的十七届三中全会上首次提出允许有条件的农民专业合作社开展信用合作以来，中央“一号文件”多次对农民专业合作社开展信用合作提出具体要求，其中2014年中央“一号文件”首次提出要依托农民专业合作社建立新型农村金融合作组织。围绕乡村振兴战略规划提出的引导农民合作金融健康有序发展，2019年出台的《关于金融服务乡村振兴的指导意见》明确要求探索新型农村合作金融发展的有效途径，稳妥开展农民合作社内部信用合作试点。十余年来，各地依托农民合作社开展信用合作试点探索，取得了积极成效，形成了一系列典型案例和研究成果，但在实践中也出现了违规操作、高息揽储等问题。2017年新修订的《农民专业合作社法》未对信用合作进行明确规定，这表明农民合作社开展信用合作还需要进一步探索实践和深入研究。为加快推动农民合作社信用合作发展，我们先后赴湖南、山东、安徽、河北等地开展专题调研，实地考察了数十家农民专业合作社，对农民合作社开展信用合作进行了再思考，通过剖析问题与成因，提出了信用合作规范发展的思路和建议。
二、文献综述
围绕农民合作社发展信用合作，学术界进行了大量调查研究，形成了一系列有价值的成果和建议。一些学者从风险控制等不同视角对合作社内部信用合作研究进行了综述[1-2]。这里主要从内涵特征、典型模式、关键问题三个方面对相关文献进行述评。
1.内涵特征
农民专业合作社开展信用合作是指以产业为纽带，以成员信用为基础，由本社全部或部分农户成员自愿出资筹集互助资金，为本社成员发展专业化生产提供互助资金借款业务的资金互助性业务活动[3]。这种信用合作嵌入和内生于合作社内部、内生于产业发展和生产过程中，是“弱势群体”在农村正规金融无法满足金融需求情况下以成员为基础的资金融通机制创新[4]。这种服务形式建立在“风险共担、利益共享”的基础之上，又以农户在长期共同生活中建立起來的经济社会关系为基础，具有相互提供担保的特征，属于合作金融范畴[5]。现有研究对内涵的概括主要涉及三个基本特征，即产业性（依托合作社生产合作）、社员性（信用合作必须在社员范围之内）、封闭性（互助资金在组织内部封闭运行，用于本社成员）。笔者认为，准确理解农民合作社内部信用合作的内涵，还需要把握三个特征：一是自愿性，即强调成员自愿出资;二是广泛性，即信用合作可以涵盖更广泛的农户，尤其是难以获得正规金融服务的小农户;三是非营利性，即信用合作目的不是为了盈利，而是为了发展农业生产、服务乡村振兴。
2.典型模式
按照不同的划分标准，合作社开展信用合作存在不同的模式。薛桂霞、孙炜琳从信用合作形式、业务内容、资金用途、股金来源等不同视角区分了信用合作类型，其中信用合作形式主要分为货币信用合作和商品信用合作两类，商品信用又分为赊销回购补偿和有偿调剂购销账款[3]。汪小亚、帅旭将合作社内部信用合作运行模式概括为商业信用合作和货币信用合作，并提出了第三种形式，即基于“公司+合作社+农户”农业产业链开展商业信用和货币信用合作[6]。苑鹏、彭莹莹认为农民专业合作社开展的信用合作有货币信用和商品信用两种基本形式，其中货币信用以资金互助为代表，商品信用包括合作社内部的农资、农产品赊销赊购，以及农产品供应链融资[7]。从相关学者的梳理和分类可以看出，中国农民专业合作社开展信用合作内涵丰富，一般从合作的媒介手段看，主要有商业信用和货币信用两种基础性的信用合作模式。随着农民专业合作社的发展壮大和实践探索，在商业信用、货币信用和混合信用等模式基础上，又会细分出不同的表现形式和操作模式，如依托合作社平台和资金互助探索精准扶贫等。但无论是哪种信用合作模式，都是以产业为基础和纽带，其有效性既受农民专业合作社本质特征的影响，也受农民产业合作行为特征的制约。
3.关键问题
经过多年实践探索，农民合作社开展信用合作中的一些问题引发了学界的更多关注，如社员身份、范围边界、风险防范、生长机制、政府扶持等。其中需要重点关注的，一是社员身份，实践中既有自然人身份的社员，也有法人身份的社员，但出于弱势群体的互助合作考虑，一般建议将社员限定在自然人社员（普通农民）的范围较为合理[8];二是范围边界，合作社信用合作的边界包括资金规模与运作范围两个范畴，前者是指互助资金规模要控制在一定范围且封闭运行，以防范风险隐患[5];后者一般指以“熟人社会”确定范围边界，这里“熟人社会”既可以是地理上的行政村，也可以是以产业链为基础拓展[8]。三是风险防范，刘西川用三条“硬杠杠”概括了合作社信用合作的特殊风险管理手段或机制，即成员入股、按借款者及其担保户的信用总额放贷、按存贷业务量分配盈余[5]。四是生长机制，农民合作社信用合作在生长过程中不断累积政治合法性、社会合法性、行政合法性和法律合法性，通过获取和整合多元资源，激发多元复合资源体系的整体活力，推动信用合作制度持续创新[9]。五是从政府扶持看，有学者认为农村信用合作组织具有合作性质和草根金融特征，各级政府应从税费优惠、资金扶持等方面加大政策扶持力度[10]。针对这些问题的剖析和建议，进一步加深了我们对农民合作社信用合作的认识和理解，但是其中一些问题还存在争议，需要在实践中再反思。后文将结合实地调研对相关问题进行再剖析。 三、中国农民合作社开展信用合作的基本情况
1.总体情况
目前，中国农村地区各类合作金融创新大量存在，新型农村合作金融组织蓬勃发展。全国具有合作性质的农村金融机构（组织）大致可分为五类[11]：第一类是由银监部门批设的农村资金互助社（全国仅49家且2011年后不再批设）;第二类是由农业部门推动并依托农民专业合作社而建立的资金互助合作社;第三类是由供销社创办或领办的农民资金互助社;第四类是由国家扶贫办和财政部开展的贫困村互助资金试点（2006年开始）;第五类是农民自发形成的农民资金互助社。其中，只有第一类是由银监部门批设的、有金融业务许可证的农村资金互助社，属于正规金融机构，其他四类均无金融业务执照或金融机构许可证，属于非正规的农村金融组织。
依托农民专业合作社开展信用合作相比其他类型的信用合作组织，更加广泛、更为活跃，占全部农村信用合作组织数量的一半以上。例如，有在农民专业合作社内部，以生产合作为基础开展信用合作业务;有在农民专业合作社内部成员之间以货币资金入股形式成立专门的资金互助会;有的依托专业合作社组建相对独立的信用合作组织或资金互助会;有的以合作社股金和从金融机构获得的贷款为货币资金来源，向合作社成员发放贷款。
农民专业合作社信用合作主要呈现以下特点主要来自2014、2015年农业部经管总站统计数据。 ：一是从总量视角看，依托农民专业合作社设立的信用合作组织数量多、规模大、形式多样，在各类农村合作金融组织中表现最活跃。二是从成员规模看，开展信用合作的农民专业合作社数量占合作社总数的比例较小，但成员规模普遍较大，社均成员为243户，是全国平均水平的3.2倍（全国合作社社均76户）。如2016年河北玉田县共有农民专业合作社886家，只有4家开展信用合作试点，占比不足0.5%，但这4家合作社参与信用合作的社员规模相对较大，平均为466户。三是从示范社占比看，在开展信用合作的农民专业合作社中，有40.34%是示范社。在一些地方占比更高，如湖北有49家合作社开展了信用合作，其中有41家为各类示范社，占比83.67%。四是从区域分布看，开展信用合作的农民专业合作社区域分布不平衡，东部地区最多（1175家，占比54%），西部地区其次（735家，占比34%），中部地区最少（249家，占比12%）。五是从组织形式看，以合作社内部开展信用合作和依托合作社建立资金互助组织的较多，占比达92.3%，而由合作社与其他企业、个人共同组建的占比仅为7.7%。
2.调研情况
2015—2018年期间，我们先后组织赴5省9县调研了35家农民合作社信用合作情况。从调研情况看，各地信用合作试点运作既有资金互助的共性特征，也有诸多特色之处。一是试点进度差异。有些地方相对稳健，如山东严格按照全省试点要求，平均每个县开办数量为2-3家;有些地方则相对较快，如湖南沅陵、安徽金寨等地积极探索合作模式，开办数量达到7-8家。二是模式丰富多元。严格意义上的内部资金互助约24家，占比69%;也有一些模式依托外部银行或供销社资金开展信用合作，约11家，占比31%。三是社员身份差异。山东允许自然人社员和法人社员同时参加信用合作，但河北玉田县要求参加信用合作必须是经过审批的合作社自然人社员。四是范围界定差异。各地试点一般从地域维度限定信用合作范围，如规定必须是在同一行政村或乡镇内，但河北玉田县允许突破乡镇范围限制（地域维度），并延伸到业务合作范围（产业维度）。五是互助金构成多元。大多数试点地区采取“基础股+投资股”方式组建互助资金，也有地方由基础股、社员股、互助金三部分构成。六是高度重视风控。各地试点都采取了一定的风控措施，如参照银行制定了风险防控系列指标、对资金吸纳和投放实行限额管理、“月查季审”强化监管、引入农业保险建立风险分担机制等。
四、中国农民合作社开展信用合作的典型模式
农民合作社开展信用合作是合作社服务功能的拓展，随着农民合作社的不断发展，中国先后形成了若干不同的信用合作模式。结合实地调研，重新梳理这些模式，有助于深入理解合作社信用合作的发展特征和未来走向。
1.以赊销为特征的商业信用合作模式
以赊销为特征的商业信用合作模式即围绕农业生产经营的相关环节，农民专业合作社与内部社员之间以“贷物”等方式开展商业信用合作[6]。这种信用关系建立在农产品生产、加工和销售的基础上，合作社通过内部商业信用合作的方式改变了分散化的农村金融需求结构，以融资中介或平台的形式实现农村金融功能的有效增进。依托这种商业信用，农户可不用付款就从合作社或龙头企业获得生产经营需要的原材料、物资和服务，在约定期限内以农产品的方式偿还赊销所得。通过商业信用合作，农业原材料和农产品之间的跨期交易并非借助货币媒介，而是依托农业产业链、商品信贷以及社会资本约束来保障交易实施。从河北昌黎县调研情况看，嘉诚蔬菜种植专业合作社（秦皇岛市第一家國家级示范社）早期的信用合作就是农资赊销，后期才逐步开展资金互助且规模逐年增加;新集三东果蔬专业合作社未开展资金互助，但是农户通过理事长担保赊销农资情况较多。
2.以资金互助或担保互助为核心的货币信用合作模式
以资金互助或担保互助为核心的货币信用合作模式是指农民专业合作社通过在内部成立资金互助、信用合作等部门或业务单元，为特定社员提供资金互助或信用互助的活动。具体看，货币信用合作主要有两种形式：
（1）“社员股金+合作资金”的内置式资金互助
即社员在专业合作社内部发生借贷关系，社员股金或会费在合作社内部循环使用，主要用于满足社员的季节性资金需求和临时性资金需求，如安徽省金寨县鑫源蔬菜种植专业合作社就是采取这种模式。此种类型为标准意义上的农民合作社内部资金互助模式。从放贷方式上，此种资金互助可细分为两种：评级授信管理和能人决策管理，如湖南省沅陵县王家岭养鸡专业合作社的评级授信管理，河北昌黎恒丰果蔬种植专业合作社的带头人权威管理。 湖南沅陵县王家岭养鸡专业合作社的评级授信管理。2014年11月，王家岭养鸡专业合作社发起成立资金互助部，致力于解决社员养殖户在产业发展中的资金周转问题，总股金额400万元，其中合作社占股60%，社员占股40%。资金互助的标准是：年利率8%-12%之间，低于当地信用社贷款利率。申请资金互助程序简易，手续便捷，一般2个工作日到位。资金互助的期限以12个月的蛋鸡养殖期限为准，少则3个月。为提高信息化管理水平，合作社还量身定做了财务软件，可及时收集每个信用合作成员的生产、交易数据，作为评级授信的原始依据，成员评级授信分为三个等级：一级信用户授信额度为5万元，二级信用户为3万元，三级信用户为2万元。在授信额度内，成员享受信用贷款（不是现金，而是内部使用的交易款，相当于一张支票）。目前，已累计投放互助金300多万元，有效破解了农民融资难题。
河北昌黎恒丰果蔬种植专业合作社带头人权威管理。该合作社是国家级示范社。2011年12月注册登记，注册资金800万元，法人代表LGZ为当地供销社退休人员，拥有社员534人，社员人均纯收入在2万元以上，辐射带动农户1480户，拥有种植基地166.67公顷，采用“合作社+基地+社员”的运行模式。合作社2016年资产总额912.15万元，净资产302万元，年销售收入338.25万元，盈余总额192.02万元，盈余返还120.97万元。合作社内部开展资金互助始于2012年，规模约为4400万元。互助金的用款主体为合作社和社员，其中合作社占40%、社员占60%。资金互助参与社员400多户（占合作社社员的80%），每年发放贷款400-500笔。组织决策上具有典型的理事长管理特征，小规模的借款基本由理事长决定，金额较大才由社员代表开会讨论决定。同时，互助资金规模“量出定入”，不以吸收存款为目的，具体由理事长把控。
（2）“社员股金+银行资金”的外置式担保互助
即社员与正规金融机构发生借贷关系，专业合作社为社员提供担保。实践中，内部互助资金难以满足部分社员的融资需求，这部分社员在向金融机构申请贷款时，合作社会提供一定的担保，比如成立担保基金为社员申请贷款提供增信，如安徽省金寨县惠民农业服务专业合作社采取的就是这种形式。这种外置式资金互助又可细分为依托社区的担保互助和依托产业的担保互助两种类型，如福建沙县依托社区的担保互助和湖南沅陵县依托产业协会的担保互助。
福建沙县依托社区的担保互助。先由村民代表大会表决同意设立村级融资担保基金，资金来源以农户入股为主、县乡财政注资为辅，银行按担保基金的一定比例（5倍左右）发放担保贷款。根据股东的信用等级，银行按入股金额的2-5倍对每个股东设定授信额度。目前，全县已有67个村设立村级融资担保基金，累计为3618笔、3.19亿元贷款提供了担保。
湖南沅陵县依托产业协会的担保互助。沅陵县麻溪铺镇5-6名种养大户发起组建了产业信用协会，协会设立保证金，由会员的信用保证金和财政补贴共同组成，银行按产业信用协会保证金的一定比例发放担保贷款。贷款发放由银行和产业信用协会对参与协会的会员的资产、信用、品行等情况进行联合审查，并进行评级授信，不同评级与授信额度直接挂钩，如AAA等级会员的保证金与贷款限额比例为1∶10，AA等级会员的保证金与贷款限额比例为1∶8，A等级会员的保证金与贷款限额比例为1∶6。单个会员单笔贷款额不得超过10万元，10万元以上贷款由产业信用协会承担联保责任，且还要求入会会员为产业信用协会提供反担保。这种制度创新本质上是一种担保合作（不是资金互助），是将抵押贷款变为担保贷款，以解决种养大户（而不是普通农户）的贷款难问题。
3.依托产业链或银政资金的混合式信用合作模式
（1）以龙头企业或种养大户主导的混合式信用合作模式
混合信用合作模式本质上还是属于商业信用合作或货币信用合作模式。一般是指由龙头企业或种养大户发起组建或主导的農民专业合作社，与该龙头企业或种养大户进行农产品交易。依托这种上下游的农业产业链关系，合作社内部社员之间开展农产品、原材料的赊销赊购和资金互助活动。不可否认，龙头企业的参与或主导有利于强化合作社与外部市场的联系，既可以促进农民专业合作社快速发展，也可以为内部社员的信用合作提供一定保障。但值得注意的是，龙头企业自身发展会在很大程度上影响农民专业合作社的发展，过度依附于龙头企业可能会使合作社偏离信用合作的初衷，并扭曲其“合作金融”的特性。从秦皇岛调研看，嘉诚蔬菜种植专业合作社由龙头企业主导，是典型的“大户带小户”模式，更多体现的是大户对小户的帮扶，合作性质并没有较好体现出来。从互助金构成看，主要由龙头企业投入领办，社员参与在1 000-5 000股不等，体现了“大户带小户”的特征;从资金成本看，存款利息0.5%，贷款利息0.9%，资金低进低出;从盈利情况看，大体收支平衡，合作社并不靠资金互助赚钱。
（2）“财政资金+合作股金+银行资金”混合式信用合作模式
此类模式是以财政资金作为风险金，通过财政资金的以点带面效应，导入金融扶持合作社发展机制。以联合社为担保主体，可以放大对合作社的信贷支持，改变了以往财政直补的“输血”模式，实现了财政引导与金融杠杆的有机结合。如浙江安吉两山农林专业合作社联合社试行的资金互助模式。主要做法：一是盘活涉农资产。反担保措施可以是流转土地经营权抵押、林权抵押、股权质押、房地产二抵、保证等多种形式，缓解了涉农企业担保难问题。二是实施风险共担。中央财政补助1 000万元作为固定风险金，一旦发生担保代偿由风险金先行支付，再由两山联合社、县财政和安吉农商银行按5∶3∶2的比例出资补足风险金，确保风险金不低于1 000万元。三是共同开展追索。对于代偿部分由安吉农商行和两山联合社共同行使追索权，特别是对由林权证、土地流转抵押的安吉农商银行不良资产进行处置，追回资金返存风险金，确保风险金机制持续运行。目前，已为300余家社员提供资金互助业务，金额达到7亿元，至今未发生一笔坏账。 五、中国农民合作社开展信用合作存在的主要问题
结合实地调研与分析，我們从政策制度、现实操作、潜在风险点三个层面梳理了中国农民合作社开展信用合作存在的主要问题。这些问题客观存在，如不及时解决，将严重制约农民专业合作社信用合作持续健康发展。
1.制度层面
一是法律地位缺失，导致合作社开展信用合作无法可依。中央“一号文件”多次提出要有序发展农村资金互助组织，引导农民合作社开展信用合作，但《农民专业合作社法》以及各省区市政府相关的推进合作社发展的办法，并未对农民专业合作社内部开展信用合作作出明确规定。一些地方出台了相关意见，但缺乏顶层设计及落地实施的操作规定。基于过去基金会清理整顿的教训，近年来国家金融监管部门又连续下发文件清查农业领域非法集资行为，使得一些地方政府和合作社对发展农民合作社信用合作存在顾虑。二是信用合作组织无法统一注册登记。既有在工商部门登记，也有在民政部门登记，甚至不登记。从调研情况看，山东是全省试点，由地方金融办批准发放资格认定证书，工商部门登记并变更业务范围;安徽安庆试点也是在工商部门登记。其余资金互助组织或业务大多是在民政部门登记，如河北玉田县是统一在民政局登记为非营利性社团法人。三是资金互助业务专业性强，缺乏专业的监管机构，一些地区监管部门机构定位也不尽合理，难以确保实施有效监管。四是试点地区的监管力量不足问题突出，难以满足试点后推开的要求。调研表明，县级金融监管部门对合作社开展合作金融业务的监管能力上限为10家左右，如湖南沅陵县、河北玉田县、山东莒南县等地合作社开展信用合作试点数均不到10家。按照“谁审批谁监管”原则，试点外的信用合作将游离在监管之外。五是山东等部分试点地区审慎监管虽然有助于资金互助合作的规范运行和风险防范，但会制约资金互助发展，也不符合试点地区改革创新的政策初衷。六是试点外的合作社开展信用合作存在监管空白，“谁来管、怎么管”都需要进一步明确。
2.操作层面
一是资金来源存款化。从山东华安瓜菜合作社和临沭县双兴种植专业合作社调研看，社员出资多为互助金或股金，但因实行“入股自愿，退股自由”的规定，股金可随时存取，期限灵活，实际上入股如同存款。二是资金运用期限短、额度低（5万元或10万元以下），超过一定额度需要抵押担保，而不是合作金融所倡导的“熟人社会”信用放款。三是盈利分配不合理。调研发现绝大多数合作社信用合作只考虑了缴纳基础股金和互助资金社员的利益，忽视了借用资金社员的利益。事实上，借用资金的社员是盈余的主要贡献者，但却不参与盈余分配。这很可能会影响到借款社员参与信用互助的积极性，容易成为缴纳基础股金和互助资金社员的盈利工具，背离资金互助的目标。四是资金互助社账户设立不合规，账务管理缺乏标准。主要体现为个人与对公账户的混合使用，河北昌黎调研中还发现将入社资金和吸储资金同时存放在理事长个人账户上等问题，存在较大风险隐患。五是内部管理薄弱。主要是治理上缺乏民主管理，资金互助部与专业合作社的组织管理人员重合，其内部管理由理事长、监事长等少数人决定;互助金发放不规范，缺乏社员的广泛、民主参与;信息披露不透明，没有向参与资金互助的社员公开账户、分红等相关信息。六是专业的财务人才缺乏。即使是一些相对规范的试点合作社，也存在财务人员业务不熟悉的情况。
3.潜在风险点
由于农民专业合作社进入门槛低且管理不规范，一些放款人以资金互助的名义吸收股金和农民闲散资金用于对外投资或放贷，混淆了合作金融与民间借贷的界限。一是违反“社员制和封闭性”原则，导致社员范围泛化。部分社随意放宽社员标准（只要愿意缴存互助金，就可以成为社员），变相突破“熟人社会”边界（允许跨乡镇或不存在产业链关系），甚至有“非法吸收公众存款”之嫌，对当地正规金融机构造成冲击。二是违背“资金互助互惠”原则，存在高利贷现象。有的资金互助社实行较高的贷款利率（高达15%～24%）。更严重的是，个别资金互助社违规放贷，放贷对象已经超出“互助”范围，不仅在社员以外，而且投向房地产、基建等非农高风险领域。三是一些地方出现“山寨银行”，如河北邢台出现的没有实体项目支撑的合作社信用合作，以及江苏连云港出现的山寨资金互助社，超出合作互助范围且公开设点营业，存在对外吸储行为，潜在风险隐患较大。四是部分社已爆发支付危机，出现“跑路”现象，危及地方金融稳定。
六、推动中国农民合作社信用合作健康发展的建议
围绕当前中国农民合作社开展信用合作存在的问题，我们从政策导向、分类指引、试点进度、规范管理、风控机制、社会治理六个方面提出建议。
1.坚持服务“三农”的政策导向
严格界定合作范围，坚持社员制、封闭性原则和服务“三农”导向。一是赋予合作社开展信用合作的法律地位。加快农村金融立法进程，明确农民合作社开展信用合作的法律地位。二是强化地方政府的监管责任。围绕当前构建“中央+地方”双层金融监管体制的制度设计，应尽快将信用合作业务和组织纳入地方政府金融监管范围。当前，在法律层面尚没有确定监管主体的情况下，从维护地方金融秩序的角度，省政府层面应负监管责任，并加快出台指导意见，明确合作社信用合作的主管部门、业务范围及监管职责。三是落实农业部门的工作职责。各级农业部门要全面掌握合作社信用合作情况，并将合作社开展信用合作的监测与发展纳入全国农民合作社发展部际联席会议的例行日程，落实主体责任和联合工作机制;要积极扶持开展信用合作较为规范的合作社，责令开展不规范的合作社进行改正，并及时通知地方金融监管部门;鼓励农业保险、互联网金融等与合作社信用合作联系对接，化解合作风险。
2.强化对信用合作不同发展模式的分类指导
针对信用合作不同发展形态，应给予不同的政策指引。第一，积极推广外置式资金互助。依托社区或产业的担保互助形式，其目的是获得银行的信贷支持。通过这种创新的资金互助形式，建立联合担保机制，可以有效防控风险，解决农民抵押物缺失难题，应大力支持和积极推广。第二，规范发展内置式信用互助。内置式信用互助是真正意义上的信用合作，要坚持封闭、为农、互助等原则，实现规范发展。第三，严格管理龙头企业或种养大户主导的混合式信用合作。为避免在“农民专业合作社+公司+农户”模式下龙头企业对专业合作社的实际控制，应按照《农民专业合作社法》建立和完善内部治理结构，尤其是做实生产经营中“一人一票”的民主决策机制和以交易量为主的盈余分配机制，切实保护普通社员的利益。第四，及时关闭“山寨银行”。地方政府要组织力量尽快查处对外吸储或高息放贷的资金互助组织，防范声誉风险，维护好地方金融稳定。 3.妥善处理风险防控和内在活力的关系
从调研情况看，农村资金互助合作试点严格遵守合作金融的基本原則平稳有序开展，有效确保了试点工作严格按照合作金融的原则规范进行，不仅较好地实现了农村资金互助合作的目标，而且有效防止了互助资金被挪作他用等情况，防范了资金风险的发生。目前，试点地区只有少数合作社开展了农村资金互助合作试点，还需要加快试点推进速度，加大制度创新力度，丰富试点模式，提供更多可复制、可推广的经验。调研发现一些地方开展信用合作试点过于强调风险防控，信用合作规模较小，经验模式复制推广性不强。因此，在推进信用合作中，既要重视风险防控，也要注重实践需求，妥善处理风险控制和内在活力的关系。不能重需求轻风险，过于轻视风险管理，将导致信用合作无法持续发展，容易引发金融风险;也不能重风险轻需求，过于强调风险管控，将导致内部信用合作失去了自身的优势，从而难以发挥其应有的作用。
4.进一步规范信用合作管理
一是加强民主管理。要建立健全互助资金发放的民主决策机制，确保公开透明，建立公示制度，发挥社员的民主监督作用。要破除能人和大户控制，建立民主的集体决策机制，对社员信用进行科学合理的评定，并根据信用评级结果确定互助金发放额度。二是优化地方政府监管机制。加快建立专门的监管机构，提高人员专业监管能力和水平。明确政策门槛，实施非审慎监管和过程监管，同时强调内外部监管相结合，通过引入银行，实现“票据的合法性、人才的专业性、风险的敏感性”。三是扩大互助资金来源。目前，互助资金主要来源于社员自有资金。如果将互助资金来源限制于社员内部，资金互助规模无法做大，可能导致互助资金长期短缺的现象，造成“旺季互助资金短缺、淡季互助资金过剩”问题。因此，要充分发挥合作社的组织优势、信用优势和数据优势，与当地正规金融机构开展合作，引入外部资金（对社员提供批量化、线上化融资服务），克服互助资金季节性集中使用问题。四是允许对互助资金支付利息。信用合作的基础股金或社员股金类似于《公司法》中的“股份”，按其本质可分红而不支付固定回报。但对于互助金，如不支付固定回报将面临资金“用脚投票”，信用合作将无法运转[12]。因此，建议允许事先对吸收的互助资金支付利息，但应对利息水平进行适当的限制，以略高于当地正规金融机构同期限利率为宜，以免社员将互助资金作为投资的一种手段。五是进一步规范盈余分配机制。围绕实现资金互助合作目标，平衡好互助金供求方、股本金缴纳者三方的利益，充分考虑借用互助资金的社员的利益，这部分社员应该通过一定方式参与盈余分配。
5.切实防控信用合作风险
一是完善账户管理制度。合作社和信用合作业务的对公账户应区分开，进一步规范资金分账管理，对公账户和社员个人账户应建在同一金融机构，以便对社员借款后的资金用途以及资金流水进行监管。同时，也为金融机构依托大数据服务农民合作社奠定基础。二是建立行之有效和风险可控的信用贷款机制。在“熟人社会”内生的资金互助的基础上，引入合理的抵押担保机制，可以更好维护互助资金安全。三是鼓励合作社内部资金互助部门与正规金融机构之间进行有效对接，避免资金空置与不足的风险。建立资金互助组织与银行之间的合作关系，以正规金融机构的富余资金，弥补农民资金互助社的资金不足，解决农民季节性的资金需求;同时将农民资金互助社季节性的富余资金存放于正规金融机构，以增进农民资金互助社的利益。四是发挥大数据在评定社员信用评级中的积极作用。目前对社员进行信用等级评定更多是依据日常观察积累的“软信息”，缺乏涉农大数据的支撑和交叉验证，难以预防主观偏好和道德风险所产生的不良影响。要依托农民合作社探索建立社员电子信用档案以及社员与农民合作社之间的生产交易信息系统，利用大数据对社员进行信用评级，必要时可引入地方政府、专业化市场组织等提供数据信息方面的服务，促进农村地区信息、信用、信贷联动。五是依托保险实现风险分散。一方面，利用农业保险可以锁定风险并实现转嫁，降低自然灾害对农户生产经营的影响，促进农民专业合作社持续稳健发展。另一方面，借用互助资金的社员应购买人身保险，防止人身意外伤害导致资金无法偿还。此外，还应发挥财政资金的杠杆作用，加大对社员购买保险的资金补偿力度。
6.充分发挥信用合作的综合带动作用
一是加快推动信用合作与乡村治理的联动发展。资金互助和信用合作涉及社员数量多，在农村具有良好的发展基础。促进资金互助与乡村治理互动，将乡村治理作为资金互助的衡量标准，可以调动广大社员农户自觉主动参与乡村治理，发挥资金互助的助推作用。二是以信用合作促进精准脱贫。实地调研发现，湖南省沅陵县王家岭养鸡专业合作社依托产业发展和资金互助，针对贫困户社员的不同情况，因地制宜，分类扶贫，实施了吸纳社员、资金互助、资本参股和就业带动四种帮扶方式，探索出了一种通过合作社平台、依托产业发展带动贫困人口脱贫致富的精准扶贫新模式[13]。农民专业合作社的资金互助具有贴近贫困人口的优势，可以通过资金互助为贫困人口提供发展资金，实现贫困人口与互助资金的精准对接。因此，要大力推广“信用合作+精准扶贫”模式，将产业发展、资金互助与精准扶贫有机结合，分类施策，促进贫困人口加快脱贫致富。
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[13]汪小亚，依托农民专业合作社探索精准扶贫新模式——湖南沅陵县王家岭蛋鸡养殖专业合作社案例[R].清华大学中国农村研究院《“三农”决策要参》，2016（1）.
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