社会组织制度何以变迁？

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　　摘要：在社会组织的发展历程中，相关制度的出台和调整往往对其生存和发展产生巨大而深远的影响。利用制度变迁理论分析社会组织制度变迁进程中各影响因素，以期探究社会组织制度变迁的动力机制。目前有关制度变迁动力的研究集中于内部动力、外部动力和多元动力。结合我国社会组织制度现状，在多元动力中选取历史情境、权力结构、行动者、理念四个变量，可以发现：权力结构形塑社会组织制度，行动者建构社会组织制度，理念引领社会组织制度;在不同历史情境的约束下，权力结构、行动者和理念分别扮演着催化剂、加速器和助推器的角色，共同助力社会组织制度变迁。
　　关键词：社会组织;制度变迁;动力机制
　　中图分类号：C912.21    文献标志码：A    文章编号：1001-862X（2019）06-0168-007
　　任何社会组织都扎根于一定的制度环境且在其动态变化中适应性地生存和发展。改革开放以来，各方面力量推动社会组织制度持续变迁，使得其内容不断丰富，体系逐步形成。那么何种因素促使了社会组织制度发生变化？厘清社会组织制度变迁的动力要素，探析社会组织制度变迁的动力机制是回答该问题的关键。
　　一、制度变迁的动力
　　制度变迁的动力研究是制度研究领域中的重要组成部分，所谓制度变迁的动力，即推动制度发生变化、更新的力量。当前关于制度变迁动力来源的研究主要有三种观点：
　　第一，外部动力视角。外部动力视角将外部压力或改变视作制度变迁的动力来源，其中以文化与制度的矛盾以及外部冲击为主要关注点。如迪马吉奥和鲍威尔认为当制度与文化不匹配时才会引发制度转型且制度变迁中“不存在行动者”。[1] 艾肯贝利认为经济危机或军事冲突等强大的外部冲击会使制度发生根本性的变化。[2]豪尔强调均衡下的外部冲击引致制度变迁[3]，克莱斯纳在断裂均衡模型中指出只有重大转折点发生断裂现象才促使制度变迁发生。[4]此外，维尔德指出了制度变迁的另一动力——国家间学习，他强调外国的制度模式作为外部刺激会产生某种“传染效应”以激发国內的制度变迁。[5]尽管外部动力的解释在某些问题上是合理且可行的，但其分析理路难以解释内部因素引发的制度变迁。
　　第二，内部动力视角。内部动力的研究者多关注引发制度变迁的内生变量，如国家、个体、利益团体等相关行动者、权利资源等。舒尔茨指出，人的需求（经济需求）引发制度变化，一些政治和法律制度的提出是用来满足人的经济价值提高产生的新需求。[6]诺斯认为只有预期的净收益高于成本，才会有新制度产生。[7]而斯崔克则立足于制度本身，指出制度互补性为制度变迁提供了动力。[8]此外，奈特等学者的协商理论也体现对内部因素的关注，他们认为权利资源变动会导致制度变化。[9]尽管内部动力涵盖的范围较为广泛，但是对由外部因素引致的制度变迁仍缺乏解释力。
　　第三，多元动力视角。部分学者将内部、外部因素均纳入制度变迁动力源。如萨巴蒂尔和维伯勒倡导联盟模型纳入了结构、制度和行为者等变量，[10]金登在其多源流理论中将权力分配、利益集团以及政治形势都归入政治源流中进行了分析。[11] 还有学者在内外部因素中整合宏观、中观和微观变量来解释制度变迁的动因，如马霍尼和斯奈德整合了结构、制度和行为者变量，提出了资源模型以及反射概念，认为制度是行动者采取行为时可加以利用的资源，行动者对情境变化做出反射行为以推动制度变迁。[12]李秀峰提出制度变迁动因的整合框架，从结构变化的功能性需求、外部冲击和行为者层面探讨不同类型的变量对制度变迁产生的影响等。[13]
　　观之我国社会组织制度的研究现状，大多集中于对制度环境的研判，如俞可平归纳了宏观鼓励与微观约束、分级登记与双重管理等问题，[14]何增科概括了民间组织面临的“八大困境”。[15]张东苏指出社区社会组织实际共治参与的能力和路径在“上下有别”的复杂制度环境下的局限。[16]黄晓春则认为地方政府的制度实践因受制度生产风险和弱激励的双重影响而止步不前等。[17]这类研究涵盖了社会组织制度的宏观、微观和制度执行层面，但缺少从深层次厘清催生社会组织制度变化的内在逻辑，无法回应现实性的制度需求。而社会组织制度变迁动力探究综合内、外部变量考察社会组织制度，为进一步加速社会组织变迁进程找到抓手和发力方向，是十分值得研究的论题。
　　二、社会组织制度变迁的
　　分析框架
　　制度变迁的动力要素广泛而庞杂，分析变量的选取须考量我国社会组织制度的相关情况。我国社会组织制度的发展变化受以下几大因素影响。一是社会治理体系中主体权力结构的变化。社会治理格局正由政府“一元”向社会治理主体“多元”转变，在政治、经济体制改革过程中，政府逐步向社会下放权力，给予社会更大的自主空间，权力边界的调整意味着制度的适时调整。二是我国社会组织制度的供给方式的变化，政府在资源配置上处于优势地位，掌握着对社会组织供给何种形式的制度以及何时供给的最终决定权，但公众政治意识的觉醒以及利益团体参政能力的提高促使其合意地表达自身需求，并自觉投入到与其利益相关的制度化建设中，影响社会组织制度变迁供给方式。三是政府对于社会组织的认知变化，政府对社会组织的认识由原来的社会活动参与者转变为共促发展的合作者，这种对社会组织的功能定位的变化会直接反映在制度设计中，体现为制度上的限制或鼓励。四是在国家发展的不同历史时期，受社会经济发展水平的制约及面临的主要矛盾的影响，社会组织的制度供给亦有所变化。因此，本文在分析框架上综合选取了行动者、理念、结构、历史情境四个要素，力图探求出我国社会组织制度变迁的内在逻辑，推动社会组织制度研究。
　　历史情境是最为基础的背景，因为结构、行动者和理念的变化都受历史条件制约。权力结构催化制度，因为社会组织获得的发展空间因权力结构而变，要规范社会组织发展空间必伴生制度的重新制定;行动者为制度变迁加速，因为行动者充分参与减少了制度变迁的阻力和干扰，且促进了制度从点到面的推广;理念作为一种嵌入式力量和行动者结合，触发行动者的行为，助推制度变迁。 　　多元动力在推动社会组织制度变迁时，并不只是单向作用于社会组织制度，它们彼此也互相形塑，互相影响：结构的变化离不开行动者的行动和理念的变化，行动者在对制度进行建构时也受既定结构的制约，理念也需和行动者行为相结合方能体现其价值。
　　三、社会组织制度变迁的多元动力机制
　　（一）社会组织制度变迁的催化剂——权力结构
　　权力结构即权力在各行动主体间的权力配置情况与关系状态。权力结构往往是不可视的，需通过特定的表现形式来测度和观察，由于它是在国家和社会的政治运行过程中逐步形成和发展的，[18]所以可从国家和社会关系的变化中梳理权力结构的变化。
　　改革开放前，我国处于计划经济的历史情境中，权力结构呈现“强国家、弱社会”的基本态势，[19] “强国家”用全面控制的手段来维系社会秩序，强力管控社会发展的各个领域，“弱社会”的自组织秩序则被完全摧毁，发展空间微乎其微，生长能力极其低下。在这样强控制的背景下，政府对社会组织的制度供给较少，相关管理的开展主要依据1950年出台的《社会团体登记暂行办法》。
　　改革开放后，我国逐步建立起了市场经济体制，经济领域在实现资源的市场化配置中获得了大量自由活动的空间，市场活力进一步增强，与此同时，政府控制之外的社会多元力量不断生长。为了防止新生力量破坏社会稳定，国家采取了“分类控制”的策略抑制社会组织的发展，对于可以把握的社会组织施以官方的扶持以帮助政府提供社会服务。有学者将这样的国家与社会关系模式称之为“行政吸纳社会”。[20]在这个阶段，社会组织制度发生了较大变化，1989年颁布《社会团体登记管理条例》，1998年又对该条例进行了修订。此后，国务院相继颁布了《民办非企业单位登记管理暂行条例》（1998年）、《基金会管理办法》（1998年）、《外国商会管理暂行规定》（1989年）。自此，有了基本的制度凭借，社会组织的管理工作的规范化和制度化程度稳步提高。
　　进入新世纪后，随着经济的发展和利益的分化，新的矛盾和问题不断拷问政府管理的能力和水平。政府難以满足公民日趋复杂化的服务需求，逐步培育和发展社会组织以帮助其为社会提供公共服务。有学者将这种模式称之为“行政吸纳服务”。[21]但是这种强支持、弱控制的逻辑多在地方政府向社会组织借力时有所体现，在权威体制下对制度层面的推动恐难达致实质性效果。
　　目前，我国处在经济发展的转型期，社会组织在公共服务、承接政府职能和参与社会治理等方面发挥重要作用。政府一方面按照社会组织合法性、功能和能力对其进行甄别，有选择性地将他们纳入合作筐，改善控制手段，用显性和隐形控制相结合的方式进行监督和管理。[22]强支持和强控制的双重逻辑在制度安排上得到了体现。
　　政府支持催生了有助于社会组织发展的各种制度，人才制度、购买服务、税收优惠等制度内容进一步丰富。社会组织人才制度涉及薪酬待遇、职业等级评定、职业道德和人才规划等多方面内容，如2012年出台的《社会工作者职业道德指引》，加强了社会工作者的职业道德建设，确保其正确切实履行社会服务职责。2014年19个部委和群团组织联合发布《社会工作专业人才队伍建设中长期规划（2011—2020年）》，以进一步加快推进社会工作专业人才队伍建设，弥合需求缺口。又如2016年专门针对社会组织薪酬的指南《民政部关于加强和改进社会组织薪酬管理的指导意见》、2018年出台的《高级社会工作师评价办法》等，均从制度上保障社会组织从业者的权益。不仅如此，自2012年起，政府频发有关购买服务的制度，激发社会组织参与社会服务的积极性，如《中央财政支持社会组织参与社会服务项目公告》《中央财政支持社会组织参与社会服务项目资金使用管理办法》以及《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》等。2017年3月通过的《民法通则》将法人划分为营利法人、非营利法人和特别法人3类，自此，非营利法人正式登上历史舞台。而税收方面的制度也在建构中，2018年下发的《关于非营利组织免税资格认定管理有关问题的通知》对原本分散于《企业所得税法》《捐赠法》的社会组织税收优惠政策起了有效补充作用。
　　与此相对的，政府控制则促进了财税、党建和监督等方面制度的丰富化。关于财务等方面的规定早在2004年就已颁布了《民间非营利组织会计制度》以作为社会组织的指导。2014年，民政部和财务部针对社会团体收费乱象联合发布了《民政部、财政部关于公布取消和停止社会团体收费的通知》，又于2015年发布了《关于规范全国性社会组织年度财务审计的通知》，对社会组织的资金来源、资金管理进一步明确。在党建方面，中共中央组织部早在2000年就提出要加强社会团体中党的建设，2007年下发的《民政部关于推进民间组织评估工作的指导意见》指出，对已注册的社会组织的评估将是否建立党组织列为考察指标之一。中央办公厅又于2015年印发了《关于加强社会组织党的建设工作的意见（试行）》，社会组织党建工作的制度规定日臻完善。在监督方面，逐步构筑起包括政府监管、行业自律、第三方评估的完整监管网络。如在2014年出台的《关于推进行业协会商会诚信自律建设工作的意见》，又于2015年发布了《民政部关于探索建立社会组织第三方评估机制的指导意见》，宣传诚信自律建设，共建全方位监管体制。
　　（二）社会组织制度变迁的加速器——行动者建构
　　政府、社会组织和公众是推动社会组织制度变迁的重要力量。在加速社会组织制度变迁时，行动者的角色和作用各异。
　　中央政府和地方政府共同扮演着社会组织制度探索者的角色。中央政府的制度探索更具有宏观性和指导性，指向的是社会组织存在的一般性问题，如针对不同类型的社会组织的基本制度，即《社会团体登记条例》《基金会管理办法》《外国商会管理暂行条例》《民办非企业单位登记管理暂行条例》等，或针对社会组织面临的人才、监管、财税等方面的共性问题作出的规定，如《民政部关于加强社会组织专职工作人员劳动合同管理的通知》《社会组织评估管理办法》《民间非营利组织会计制度》等。 　　而地方政府直接面对的是复杂的治理环境，其制度探索行为具有因地制宜的特点。在地方政府的先期探索中，登记制度、政府购买服务制度和监督制度成效明显，中央政府及时回应地方制度需求，从国家层面出台了对应制度。广东省大力改进登记管理制度，勇于突破双重管理体制的桎梏，在《关于广东省进一步培育发展和规范社会组织的方案》中指出“除特别规定、特殊领域之外，社会组织可以直接在民部部门申请登记成立”。随后，国家层面吸取了地方的经验，在2013年3月提出改革社会组织制度，在《国务院机构改革和职能转变方案》中指出“行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织将直接登记”。2016年8月中办、国办联合印发了又一利好文件——《关于改革社会组织管理制度促进社会组织健康有序发展的意见》，提出稳妥推进社会组织直接登记，重点培育、优先发展行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织。上海作为政府购买服务的首发地区，早在2009年就成立了作为招投标平台的上海市社区服务中心，北京、浙江等地也陆续开展购买公共服务的实践。随后，国家层面开始探索政府购买制度，先于2012年出台了《中央财政支持社会组织参与社会服务项目资金使用管理办法》，后又在2016年下发了《关于通过政府购买服务支持社会组织培育发展的指导意见》，指出要逐步加大政府向社会购买服务的力度，充分发挥社会的作用满足公众的服务需求。
　　社会组织作为倡导者，往往立足于自身的功能和定位，利用实践和专业优势进行制度建构，同时集聚同类型组织的共同力量，发动公民参与，借助媒体舆论造势，形成反向倒逼作用。在2003年的反对怒江建坝事件中，绿家园、云南大众流域等环保类社会组织集体行动，使原本如箭在弦的怒江建坝计划成功被“拦截”。同年，快递委员会通过向人大提议案、借助主流媒体的舆论力量等方式影响《邮政法》修订，积极争取非邮政企业的利益。[23]此外，以自然之友为代表的环保类社会组织持续立法倡导，不仅在组织内部建立了法律倡导部门，还与其他环保组织、媒体以及人大代表积极互动，从2010的《环保法》修改到2014年《中华人民共和国环境保护法（修订草案）》的通过，足见其作用重大。
　　而普通公众在推动社会组织制度变迁的过程中往往扮演的是“啦啦队”的角色，在社会组织主力广泛进行宣传和动员时，公民自主、自愿地加入到队伍中，作为声援力量共同促使改变的发生。与此相反的是，部分精英个体行动者在敦促制度改变中往往会主动去寻求和社会组织的合作，或是与政协、人大代表交流，或是通过新媒体的手段引发其他公众的参与。
　　（三）社会组织制度变迁的助推器——理念的演进
　　制度变迁会受到制度建构主体的理念演进的影响，不同时期的社会组织制度变迁蕴含着行动者理念的变化，理念作为社会组织制度变迁的助推器影响制度变迁的进程。其中，党和政府的理念变化以及公众的理念变化是重要的两方面。
　　从党和政府的角度来说，其对社会组织的理念变化影响着甚至主导着社会组织制度变迁的进程。总体而言，党和政府对社会组织的认知观念大致历经了三个阶段，第一阶段是改革开放初期的“开放”型认知，在这个阶段，改革开放的思想解放潮流惠及各个领域，社会组织也不例外。在这个阶段，政府对于社会组织的主体地位和应享有的权利在法律上有了明确的规定，解决了社会组织的合法性身份的问题。第二阶段是20世纪80年代后期至21世纪前的“维稳”型认知，当时国内的政治风波影响着社会的稳定，党和政府以更加谨慎的态度对待社会组织。与此对应的，党和政府的制度安排多以规范、限制、控制的功能为主。第三阶段是21世纪以来的“合作”型认知，“合作”型认知标志着党和政府的战略眼光和对社会组织发展的精准判断，党和政府充分肯定社会组织的作用和功能，出台的制度多瞄准对社会组织的支持与培育，希望逐步发挥社会组织的作用来承接政府职能、化解社会矛盾。
　　另一方面，在经济市场化、社会多元化不断发展，公众的理念进一步演化，由改革开放前对国家的高度依赖和互助意识薄弱到如今的独立性和政治参与意识逐步提高，志愿服务热情不断高涨，这显示了公众理念的更新和进步，当理念与行动结合时，助推社会组织制度变化的力量就逐步显现。
　　改革开放前，公众的思想固化，对单位制依赖思想深重，缺乏独立和自主的思考;改革开放后，单位制的瓦解减轻了公众对于国家的依赖，社区成为联系居民和国家的纽带。在社区中，居民行使民主权利、参与社会事务，通过居委会和村委会的平台直接参与到公共事务中，如沈阳市沈河区的“社区人民联络员制度”、深圳市“月亮湾片区人大代表工作站”的做法，[24]以及广东省“无假药社区”的建设[25]无不体现了公共事务治理中公民参与所发挥的巨大作用，以及自我管理和自我服务的良好结合，增强了对公权力的信赖感。[26] 此外，公民志愿服务的热情不断高涨，2017年度我国志愿者总数达1.58亿人，经测算有6093万志愿者通过131万家志愿服务组织参与了志愿服务活动，服务时间达17.93亿小时，39.43%的志愿者在过去一年中至少参加过3至4次志愿服务，平均每季度参加一次，22.54%的志愿者每月至少参加一次志愿服务。[27]可见，志愿服务已成为大部分人群践行的生活方式。在社会捐赠方面，我国社会捐赠的数量逐年增长，捐赠积极性高。根据已公布的统计数据和测算数据，我国2017年的社会捐赠总量预估约为1558亿元，相比2016年，增长率为6.86%。[28]
　　整个社会自治精神和志愿风尚的进步为社会组织制度的变迁准备了良好条件。为了促进志愿服务事业的健康发展，国务院于2017年通过了《志愿服务条例》。为防止慈善捐赠的善款挪用、贪污等乱象，我国在2015年出台了《慈善组织认定办法》，2016出台了《慈善组织公开募捐管理办法》，2018年出台了《慈善组织信息公开办法》。为了社区自治水平的提高，民政部、财政部于2013年联合出台了《关于加快社区社会工作服务的意见》，指出建立健全社区、社会组织和社會工作专业人才的“三社联动”服务机制等。 　　四、结论与讨论
　　社会组织制度变迁并非偶然，而是在历史演化过程中多元动力推动的结果。不论是权力结构的变化还是理念的演进、抑或是行动者的制度建构作用，都附着于行动者这一起始主体。忽视行动者作用极易陷入制度供给不足或过剩以及导致资源分配不合理下的利益冲突。政府行动者主导的制度变迁尽管成本低、速度快，但容易忽视制度需求主体意愿，社会行动者主导的制度变迁尽管反映了真实制度需求，但建构周期长，阻力大。两大行动者上下结合的制度变迁路径已成为我国社会组织制度变迁中的新常态，并且社会行动者自下而上的社会组织制度变迁将逐步显示出更大的活力。
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　　（責任编辑 焦德武）
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