《美国农业经济政策：历史变迁与经济分析》撷英

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　　美国农业人口不到全国人口总数的2%，却能成为现代农业最发达的国家之一，其经验值得我国借鉴。要全面理解美国现代农业发展，首先需要深入了解美国的农业政策。
　　由美国资深农业政策专家詹姆斯·诺瓦克（James L.Novak）、詹姆斯·皮斯（James W.Pease）、拉里·桑德斯（Larry D.Sanders）著，王宇、胡武阳、卢亚娟译的《美国农业政策：历史变迁与经济分析》（Agricultural Policy in the US：Evolution andEconomics），从经济学的基本原理出发，通过对美国农业政策的历史变迁分析，阐明了美国农业政策的制定、实施和影响，揭示了美国农业政策变革过程及其背后的动因，详细分析了美国农业政策的法律基础、政策框架和支持系统。
　　此书作者拥有资深农业专家与大学教授双重身份，赋予该书以独特的学术风格。一是凭借着深厚的经济学和历史学知识，作者建立了一个以经济学基本理论为纬线、以美国农业发展史为经线的全新理论框架。用历史支持理论，用理论解析历史。通过对农业政策历史变迁的研究，使得经济学理论更加生动;通过对农业政策的经济学分析，使得农业政策的历史变革过程更加清晰。二是借助于丰富翔实的历史资料和深入细致的理论思考，作者在赋予本书以学术经典的同时，又不失趣味性，在大多数章节之后，都安排了多种形式的思考题，帮助读者理解书中所讲述的历史、所建立的理论。三是通过理论研究和实证分析，从而深刻地揭示了美国农业政策的内在本质和美国农业法案的历史背景。
　　本书为中国读者和中国农业政策研究者提供了关于理解美国农业政策、把握世界农业发展趋势的较为详细的参考与借鉴，也为目前正在进行的关于中国农业政策问题和中国农产品进出口贸易问题的讨论提供了更加广阔的历史视角。
　　一、美国农业政策的法律基础
　　（一）1933年《农业调整法案》：农业基本法
　　美国农业政策的实施载体是五年左右修订一次的农业法案。1933年，美国颁发《农业调整法案》，为美国历史上第一部农业法案，也是美国农业的基本法。这部法律明确了美国农业政策的基本原则，并且从农产品价格支持和农作物产量限制出发，制定农业生产计划。此后，美国农业政策的制定和实施基本上都是围绕着对农业法案的修订展开。到2019年《农业提升法案》为止，美国政府共计发布了18部农业法案，内容涉及农业生产、食品和营养保障、农业资源和生态环境保护、农产品对外贸易和农业保险等多个方面，成为美国农业政策制定和实施的法律基础。不过，在修订过程中，美国农业政策的基本目标和主要工具始终得以保存。美国农业政策目标：一是以合理价格向国内消费者提供充足的食品和营养保障;二是使人们在农业部门得到的收入与在其他部门得到的收入基本相同;三是农业部门以家庭农场为单位;四是保护农业资源和生态环境。美国农业政策工具包括调整供给和扩大需要两个方面。在供给调整方面，主要是休耕、退耕和限产，对按照政府的种植计划，自愿进行休耕、退耕和限产的农户实行价格支持和直接补貼。在扩大需求方面，主要包括保障低收入家庭的食品和营养;扩大农产品用途;增加农产品出口。
　　（二）2014年《食物、农场及就业法案》：农业保险计划
　　2014年，美国颁发《食物、农场及就业法案》，致力于构建以农民收入、环境保护、食品和营养保障为基本内容的农业安全网。其主要内容：一是实行不与农业生产挂钩的农业保险计划，不再按照播种面积和农作物产量来确定补贴数额，农户获得的农业补贴主要取决于其选择的保险项目及缴纳的保费。包括取消固定直接支付、反周期补贴、平均作物收入选择计划，新设立价格损失保障计划和农业收入风险补助项目。二是强化农业风险管理，增加农业保险投入，加强农业灾害援助，建立永久性的牲畜灾害援助计划。三是加大农业资源保护。
　　（三）2018年《农业提升法案》：最新的农业法案
　　2018年，美国颁布《农业提升法案》，执行期为五年，即从2019年到2023年。其立法原则和主要内容：一是关于收入补贴和价格补贴改革，包括调整补贴资格门槛和上限;在补贴项目上赋予农户更多自主权利;调整基础单产和基础面积;增加农业销售援助贷款。二是关于食物和营养保障，包括继续提供食品和营养援助;提高食品和营养计划的实施效率，减少浪费、欺诈和滥用;提升灾害补充援助的保障水平。三是继续推进新从业农民发展计划，包括为新从业农民提供更多的教育和培训机会;加强科学普及和技术援助，确保新从业农民能够适应现代农业快速发展的需要;为新从业农民、初创公司、退伍军人提供更多的获得土地和农业发展资金的机会，鼓励他们进入农业部门工作;将农户的创业贷款和研发贷款由5年延长至10年。四是关于农产品对外贸易，包括加强农业部门的国际合作;完善农产品出口计划;提升农产品的国际竞争力。五是关于食品安全，包括提高检验标准，保障食品安全，预防食源性疾病。六是关于农业研发与教育，包括扩大对农业教育、职业培训和人力资本的投资;加强对农业生产和农业发展的前沿性研究;推动农业科学技术的创新、发展、普及和应用。七是关于农业资源与生态环境保护，包括增加休耕和退耕面积;加强林地和湿地保护，继续改良土壤、水和空气质量。八是关于农村发展，包括提高农村信息服务水平;完善农业医疗保险计划，满足低收入农户的医保需求;加强农村水利系统建设;强化农村给排水技术援助。九是进一步完善农业保险计划，提高农业部门应对市场冲击和自然灾害的能力。
　　二、美国农业政策的政策框架
　　（一）农业补贴
　　农业补贴是美国农业政策的核心内容。美国是世界上最早对农业部门进行政府补贴的国家之一。美国农业补贴政策种类繁多，包括直接补贴，营销补贴，投入品补贴，反周期补贴，出口补贴和农业保险保费补贴等。美国农业补贴政策覆盖面较广，涉及农业生产、农产品对外贸易、食品和营养保障、农业资源和环境保护、农村发展等各个方面，并通过对农业法案的修订，不断完善农业补贴政策。 　　（二）食品与营养计划
　　食品和营养保障计划是美国农业政策的核心，是农业预算支出中规模最大的项目，约占美国农业预算总支出的80%。主要目的是为低收入家庭提供食品和营养保障。主要内容包括补充营养援助计划、学校营养午餐计划和紧急食品援助等。
　　（三）农业资源和生态环境保护
　　美国重视农业资源保护。从1936年的《土壤保护和国内配额法案》到此后颁布实施的一系列法律法规，加强对农业资源尤其是土地资源和水资源的保护，重视对土壤污染的治理、保持土壤有机物和耕地的生产力。同时，加强生态环境保护。美国环境保护法律体系主要由《国家环境政策法案》、实体性环保立法和解释性条例构成。《国家环境政策法案》是美国生态环境保护的基本法。实体性环保立法包括资源与自然保护立法、污染预防和治理立法、食品药品质量安全保护立法等。
　　（四）农产品对外贸易政策
　　早期，美国相继颁布《互惠贸易协定法案》《农产品贸易发展和援助法案》，通过出口补贴政策，降低农产品出口价格，扩大农产品出口规模，提高美国农产品在国际市场占有率，成为世界上最大的农产品出口国。此后，两部法案经过多次修改和完善，逐步形成了较为完整的农产品出口促进政策体系：一是出口信用担保计划，包括商业出口信贷担保计划、供给方信用担保计划、农用设备担保计划等。二是市场开发计划，包括市场增长计划，国外市场开发合作计划，新兴市场计划。三是针对技术性贸易壁垒的出口补贴计划，包括生物技术与农业贸易计划，以及特殊农作物技术支持计划。四是出口补贴计划，包括出口倍增计划和奶制品出口奖励计划。
　　（五）农业保险计划
　　美国农业保险由农业部风险管理局负责，主要险种保单和费率由联邦政府统一制定，联邦政府为参保农户提供保费补贴，保险业务由商业性保险公司承担。美国联邦政府还为农业保险提供保费补贴和业务费用补贴。
　　美国农业保险种类繁多，大体可以分为三个部分。一是基础性保险，基础性保险是应对多种自然风险的农作物保险，如洪水、火灾等。二是附加性保险，附加性保险也是农作物保险，由商业性保险公司提供。附加性保险是对基础性保险的补充保险，可以分为价格保险、产量保险和收入保险等。三是商业性保险，美国政府鼓励商业性保險公司为农业部门承保风险，政策性保险主要集中于那些商业性保险公司无力承担的项目上。
　　三、美国农业政策的支持系统
　　（一）金融与财税
　　美国农业信贷体系由政府农业信贷机构和合作农业信贷机构共同组成。政府农业信贷机构主要职责为：向农场主提供贷款担保和直接贷款;稳定农产品价格，增加农户收入;为农村电业合作社和农场提供贷款，为农场电气化合作社提供技术指导。而合作农业信贷机构，则根据其所属银行相应职责，发放用于农业发展的中长短期贷款。由于具有立法保护，美国农业信贷体系一直被认为是金融市场中最具安全性的信贷机构。
　　美国农业部门较多地享受了税收政策优惠：一是延期纳税政策，即可以将一部分尚未出售或虽已出售但未收到现金的农产品延至下一年度纳税。二是减税政策，即对于用于购买机器设备、生产用房及饲养一年以上的牲畜等支出可以作为资本支出从当年收入中扣除。三是免税政策，即对于出售农业固定资产所得可以免除60%收入的赋税。四是固定资产加速折旧的税收优惠政策。五是关于农业保险免税政策，对美国联邦农作物保险公司的特许经营权、资本等财产，以及直保合同和再保合同的保费、支出、利润等，均免征一切税赋。对于商业性保险公司，如果其经营联邦农作物保险计划中的农业保险业务，也免征除营业税之外的其他税收。
　　（二）教育与研发
　　美国支持农业教育与研究最重要的举措是颁布《莫里尔法案》，主要内容是分配至各州的部分土地出售后，按照指定目的用于建立永久性基金，以资助建立“赠地学院”（主要是农学院），用于农业教育与科研。随着“赠地学院”在各州不断建立并发展壮大，成为以农业教育和农业科研为主导的州立大学。此后，又颁布实施了《哈奇法案》《斯密斯一莱佛法案》，资助各州建立农业试验站，授权成立农业合作推广体系，构建起美国现代农业发展体系。
　　（作者系中国人民银行研究局研究员，世界经济学会常务理事、美国经济学会理事，清华大学金融学院博士生导师，中国人民银行金融研究所博士后导师，中国国际经济交流中心学术委员会委员）
　　（收稿日期：2020-01-03 责任编辑：张洁）
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