变与不变：权力与权利视域下的2020版《档案法》
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作者:梁艳丽 梁永萍
摘 要：在权力和权利的视角下，档案法律条文表面内容的变化隐含、印证了档案法律法规体系变迁过程中不变的内涵，即法的自我完善与发展过程中对档案形成部门、集中保管部门、行使档案主管职权部门权力的制约与规范、责任履行的监督，对非国有档案所有者保管权、处置权、利用权的维护，对档案利用者权利的明确、保障和提升。
关键词：权力;权利;《档案法》
Abstract： Under the perspective of power and rights， the changes in the surface content of the archives legal provisions imply and confirm the unchanging connotation in the process of changes in the archives legal system. In the process of self-improvement and development of the archives， it restricts and regulates the authority of the archives formation department， the centralized storage department， and the department that exercises the authority of the archives authority， and the supervision of the performance of responsibilities. Clarification， protection and promotion of the rights of file users.
Keywords： Power; Rights; 'Archives Law'
从权力和权利的视角审视2020版《档案法》与之前的档案法律法规，不难发现档案法律条文表面内容的变化隐含、印证了档案法律法规体系变迁过程中不变的内涵。这些内涵包括权力的制约与规范、责任履行的监督、权力的维护、权利的明确与保障等方面。
1 对档案形成部门权力的制约与规范、责任履行的监督
1.1 对档案收集权力的制约和规范
1.1.1 从档案规章变迁看机关档案收集范围的细化、规范化。收集是档案管理的基础性工作。以機关档案工作为例，从不同时期的档案规章来看，机关档案的收集范围呈现出从粗线条勾勒、模糊性指向到大框架分类、小条文细化的趋势，从党、政、工、团等有类别性描述、无操作性指引到分类清晰、条目细致、内容指向确定、外延范围限定、操作更加便捷的变化。
1983年4月28日中共中央办公厅、国务院办公厅印发《机关档案工作条例》。第十一条，凡机关工作活动中形成的具有保存价值的文件材料（包括党、政、工、团以及人事、保卫、财会等工作中形成的文件材料），均由文书部门或业务部门进行整理、立卷，并定期向档案部门归档。
2006年12月18日公布施行的国家档案局第8号令《机关文件材料归档范围和文书档案保管期限规定》第三条、第四条分别对机关文件材料归档和不归档范围进行了界定，附件《文书档案保管期限表》分13个一级类目51个二级类目规定了归档范围、保管期限。
2019年1月1日起施行的国家档案局第13号令《机关档案管理规定》第二十三条，机关档案包括：（一）文书、科技（科研、基建、设备）、人事、会计档案;（二）机关履行行业特有职责形成的专业档案;……（六）其他档案。前款（一）（二）（三）项包含传统载体档案和电子档案两种形式。电子档案与传统载体档案具有同等效力。
综上，《机关档案工作条例》和《机关档案管理规定》都对机关整体档案工作做出了规定，就档案所包含的内容而言，后者分类别、分业务、分载体列出了机关形成的各种档案，既包括传统的纸质档案、声像档案、实物档案，也包括公务电子邮件、网页信息等电子档案，明确了电子档案的效力。
这种表述的变化源于机关档案工作随着时代的发展而变化的实践，其理论性的总结、规章性的发布又指导机关档案工作的规范开展。
相形之下，8号令专题性的内容决定了其对机关文书档案收集工作具有重要的指导和实践作用。档案行政管理部门据此指导并审查有关单位制定的文书档案归档范围和保管期限表。
档案形成部门据此制定、修改本单位的文书档案归档范围和保管期限表，档案工作人员据此对本单位文书档案进行收集、划分保管期限。
1.1.2 从档案法律变迁看档案收集的具体化、可操作化。1987版的《档案法》关于档案收集的范围比较笼统，主要体现在：第二条“对国家和社会有保存价值的”、第十条“对国家规定的应当立卷归档的材料”、第十六条“对国家和社会具有保存价值的或者应当保密的档案”。
2020版《档案法》第十三条规定，直接形成的对国家和社会具有保存价值的下列材料，应当纳入归档范围：（一）反映机关、团体组织沿革和主要职能活动的;（二）反映国有企业事业单位主要研发、建设、生产、经营和服务活动，以及维护国有企业事业单位权益和职工权益的;……（五）法律、行政法规规定应当归档的。两者比较，这条规定“使关于档案定义表述中的‘直接形成的对国家和社会有保存价值的’比较抽象化的概念具体化了，更具可操作性，更加明确档案——收集归档的范围”。[1]
此外，2020版《档案法》用专门章节、条款对电子档案、档案信息化建设进行了规定。第三十六条，机关、团体、企业事业单位和其他组织应当积极推进电子档案管理信息系统建设，与办公自动化系统、业务系统等相互衔接。第三十七条，电子档案应当来源可靠、程序规范、要素合规。电子档案与传统载体档案具有同等效力……。 综上，档案收集不是随心所欲的，而是在法律框架下开展的规范性活动。对档案形成部门而言，档案收集有法可依、有规可循，其合法性、规范性随着档案法律法规的完善而不断强化。对其他组织和个人而言，更便于对档案收集归档的理解、宣传、监督。
档案收集的自主性不断降低，自由性大大受限，监督检查更便于执行，体现的正是对档案收集权力的制约与规范。
1.2 对档案形成部门立卷归档责任履行的监督。2020版《档案法》第十二条，按照国家规定应当形成档案的机关、团体、企业事业单位和其他组织，应当建立档案工作责任制，依法健全档案管理制度。
1987版《档案法》第十条、2020版《档案法》第十四条均规定，应归档的材料，按照国家有关规定定期向本单位档案机构或者档案工作人员移交，集中管理，任何个人不得据为己有。第四十二条，档案主管部门对照法律、行政法规有关档案管理的规定，可以对有关单位档案工作责任制和管理制度落实情况、档案收集等情况进行检查。
值得注意的是，2020版《档案法》第十四条将原条文中“任何个人不得据为己有”改为“任何个人不得拒绝归档或者据为己有”。
实践中，涉及个人的重要文件保存在个人手里，重要的业务档案保存在具体承办人手里或内设机构并非个例，综合档案室保存的档案以“红头文件”为主并不罕见。由于缺乏制约，一些人的无意为之，造成重要文件归档的缺失。
隐患在于保存在个人、内设机构中的档案没有纳入单位的档案管理体系中，随着内设机构负责人的更换，甚至机构的改革，办公用房的调整，“个人、内设机构留存备查”只能方便“某人、某部门”一时，最终损害的是个人的利益、内设机构的利益，档案涉及的他人的利益，威胁的是单位档案——国有档案的齐全和完整。
因此，2020版《档案法》第四十八条第六项“不按规定归档或者不按期移交档案，被责令改正而拒不改正的”要负法律责任有很强的实践意义。
由此可见，档案的立卷归档是法定行为，档案形成单位应成立机构、指定人员、健全制度依法开展立卷归档工作，有关机构和人员应定期移交档案，不得拒绝归档或者据为己有，维护档案的安全与完整。有责要履行，失责要追究。
2 对档案集中保管部门权力的制约与规范、责任履行的监督
2.1 对档案馆接收权力的制约与规范。1987版《档案法》第十一条，机关、团体、企业事业单位和其他组织必须按照国家规定，定期向档案馆移交档案。2020版《档案法》第十五条在此基础上增加 “档案馆不得拒绝接收”。
两个版本的《档案法》都规定，中央和县级以上地方各级各类档案馆，是集中管理档案的文化事業机构，负责收集……各自分管范围内的档案。
2011年11月21日起，国家档案局9号令《各级各类档案馆收集档案范围的规定》公布并施行，1986年国家档案局发布的《各级国家档案馆收集档案范围的规定》废止。各级各类档案馆按照9号令的要求，制定本馆收集档案范围细则和工作方案，经上级档案行政管理部门同意后施行。
“档案馆不得拒绝接收”的规定颇引人深思。实践中，因为全宗建立和完善问题、档案整理质量问题、档案装具的完好程度问题，甚至档案装具脊背内容书写材料、字号、字体颜色等大大小小的问题被“要求整改”后才能进馆的并非个例。
因为档案馆的严格要求而推迟档案进馆时间，减少进馆档案的种类、数量的不得而知。如果进馆档案被“要求整改”且遇到档案工作人员更换、单位档案室面积有限、保管条件较差、机构改革等情况，不但档案整理、移交不能如期开展，档案的安全与完整也得不到应有的保障。
尤其需要注意的是，破产企业档案的接收、整理、利用对很多国家综合档案馆而言都是一项很繁重的工作。以新乡市档案馆为例，2015—2017年破产企业职工查找会计档案人次分别为696、785、957，连续三年居专业档案查找人次第一。
这部分会计档案移交进馆前保管条件差、纸张薄而且幅面大，办理提前退休需要查找连续近10年工资表，检索涉及工种、班组，查找速度慢。加上查找人员对有关信息记忆模糊，自己想不起来就叫上亲朋好友一起来，一次查不完就重复多次来查，本人查阅后还要经社保部门核验真伪，对利用者和接待人员都是不小的考验。[2]但若因上述原因拒绝接收破产企业档案进馆，无疑是违反档案法律法规规定的。
鉴于此，档案馆应根据移交单位的不同情况，周全考虑，分类施策，依法、规范、及时、高效开展档案的移交、接收工作，最大限度维护档案安全与完整。
综上，档案馆收集档案的范围是根据国家档案局的规定制定并经上级档案行政管理部门同意后施行的。纳入档案馆收集范围的立档单位，具有定期向档案馆移交档案的法定义务，同时，档案馆也有定期接收档案的责任，不得拒绝接收应移交进馆的档案。
2.2 对档案馆开放档案责任履行的监督。2020版《档案法》第二十八条第二款，档案馆不按规定开放利用的，单位和个人可以向档案主管部门投诉，接到投诉的档案主管部门应当及时调查处理并将处理结果告知投诉人。此规定是法制社会环境下，档案馆工作接受社会监督、档案主管部门监督的一种形式，也必然倒逼档案馆工作人员依法依规开展工作，妥善处理与利用者的关系，更好履行档案开放利用职责，维护利用者的合法权益。
国家档案局2号令《各级国家档案馆开放档案办法》第三条：各级国家档案馆对所有封闭期限结束的档案，应组织鉴定小组及时进行鉴定，凡按国家有关规定无需继续保密或控制使用的，均可由档案馆报本级档案行政管理部门批准后开放，必要者报本级政府审批。《档案法实施办法》第二十条，各级国家档案馆保管的档案应当按照《档案法》的有关规定，分期分批向社会开放，并同时公布开放档案的目录。
实践中，档案馆是否组织了鉴定小组？是否逐卷逐件对所有封闭期限结束的档案进行了鉴定？是否只对着目录进行开放鉴定？鉴定结果是否报有关部门审批？审批结果是否留存备查？审批后是否公布了开放档案的目录？已鉴定开放的档案是否及时向社会开放？……上述问题的答案既反映了档案馆是否及时、足额、依法、按程序开展了鉴定、审批、公布、开放工作，也反映了审批部门对鉴定工作的重视程度和监督情况，最终影响的是档案利用。 2.3 对档案馆开展外包服务权力的制约与规范。2020版《档案法》第二十四条，档案馆和机关、团体、企业事业单位以及其他组织委托档案整理、寄存、开发利用和数字化服务的，应当与符合条件的档案服务企业签订委托协议，约定服务的范围、质量和技术标准等内容，并对受托方进行监督。
资质、协议、监督，是档案法律规定外包服务的3个必备条件，也是档案馆开展外包服务工作的法制遵循。云南省档案馆在档案数字化工作中以“确保成果无限趋近于零错误”为目标，以“人工验业务、软件验参数”为基本方法，建立“加工公司全面检查、监理公司全面检验、数据接收部门完整检测、监管人员定量抽核、监管部门随机督查”的工作体系及压力传导机制，确保数字化成果的高质量。[3]
2.4 对档案研究人员利用档案权力的制约与规范。2020版《档案法》第三十三条第三款：档案研究人员研究整理档案，应当遵守档案管理的规定。
笔者在对新乡市档案馆2007—2017年档案资料利用情况进行调查分析时发现，档案馆研究人员在举办展览、开展档案科研、编辑有关图书的过程中，利用馆藏档案资料的数量、次数都非常可观，但其借阅规定执行的记录情况并不是非常细致。“建议制定内部人员查阅登记本，本着精简、实用、高效的原则进行登记管理。”[4]
3 对行使档案主管职权部门权力的制约与规范
3.1 对档案主管部门根据违法线索进行检查时权力的制约。2020版《档案法》第四十三条，档案主管部门根据违法线索进行检查时，在符合安全保密要求的前提下，可以检查有关库房、设施、设备，查阅有关材料，询问有关人员，记录有关情况，有关单位和个人应当配合。由此可见，符合安全保密要求是档案主管部门开展检查工作的前提。
3.2 对档案主管部门开展监督检查权力的制约。2020版《档案法》第四十七条，档案主管部门及其工作人员应当按照法定的职权和程序开展监督检查工作，做到科学、公正、严格、高效，不得利用职权牟取利益，不得泄露履职过程中知悉的国家秘密、商业秘密或者个人隐私。
2020版《档案法》第四十七条“按照法定的职权和程序”这一规定，是对档案主管部门开展监督检查权力的制约和规范，也是对被监督检查单位及个人权益的保护。
2017年9月笔者曾参与对广发银行新乡分行进行的档案行政执法检查。听取工作汇报，询问有关事项后，银行工作人员复印了档案行政执法检查通知书、两名工作人员的执法证，经有关领导审批，执法人员进行出入库登记后方进入库房开始检查。
入库审批、登记，体现的是对档案法律法规的敬畏，对库房管理制度的尊重，对档案安全的重视。被检查对象对程序的严格执行呼应了检查程序的严格，维护了检查的严肃性，确保了工作的合规性。
4 对非国有档案所有者权力的保障
4.1 对非国有档案所有者保管权的保障。1987版《档案法》第十六条和2020版《档案法》第二十二条都规定，非国家所有的对国家和社会具有保存价值的或者应当保密的档案，档案所有者应当妥善保管。
两个条文的不同主要体现在可能导致档案严重损毁或不安全情况的处置上：前者是国家档案行政管理部门有权采取代为保管等确保档案安全与完整的措施，后者是省级以上档案主管部门给予帮助、或者协商采取措施。在此基础上，两者都明确，必要时，可以收购或者征购。
2020版《档案法》更明确、更维护非国有档案所有者的保管权，在危及档案安全与完整时对档案的处置更注重发挥档案所有者的主体性。
给予帮助是对档案所有者保管权的维护，协商处置是对主体性的尊重，必要时的收购和征购是不得已而为之的强制性措施。
4.2 对非国有档案所有者处置权的维护。2016年修订的《档案法》第十六条删去了“向国家档案馆以外的任何单位和个人出卖的，应当按照有关规定由县级以上人民政府档案行政管理部门批准。严禁倒卖牟利”的规定，将第二十四条中“擅自出卖或者转让档案”修改为“擅自出卖或者转让属于国家所有的档案”。
2020版《档案法》第二十二条明确了非国家所有的对国家和社会具有保存价值或者应当保密的档案“严禁出卖、捐赠给外国人或者外国组织”。
众所周知，档案真实记录了社会政治、经济等方面的发展进程，难免涉及国家秘密。
因此，这条规定既维护了非国有档案所有者对档案的处置权，又兼顾了档案的保密性，保障了我国档案的完整、安全，维护了国家的安全和稳定。
4.3 对非国有档案所有者利用权的保障。1987版《档案法》第二十一条，向档案馆移交、捐赠、寄存档案的单位和个人，对其档案享有优先利用权，并可对其档案中不宜向社会开放的部分提出限制利用的意见，档案馆应当维护他们的合法权益。
2020版《档案法》第三十一條同样确认了“优先利用权”“提出限制利用的意见”，增加了“档案馆应当予以支持，提供便利。”从实践层面要求档案馆落实档案所有者优先利用权，采纳、执行其限制利用意见。
建议档案馆建立移交、捐赠、寄存档案利用制度，特事特办，维护好、保障好档案所有者的利用权，发挥档案作用，发掘档案价值，建立档案馆与档案所有者共商共享、互利互信的关系。
5 对档案利用者权益的保障和提升
5.1 明确档案利用权利。1987版《档案法》第三条，一切国家机关、武装力量、政党、社会团体、企业事业单位和公民都有保护档案的义务。2020版《档案法》第五条在此基础上增加“享有依法利用档案的权利。”两个版本《档案法》都设有档案的利用和公布章节。
但2020版《档案法》以法律条文的形式明确了档案的形成者、非形成者保护档案的义务、利用档案的权利，体现了义务和权利的统一。
5.2 缩短档案封闭期。1987版《档案法》第十九条规定，国家档案馆保管的档案，一般应当自形成之日起满30年向社会开放。经济、科学、技术、文化等类档案向社会开放的期限，可以少于30年，涉及国家安全或者重大利益以及其他到期不宜开放的档案向社会开放的期限，可以多于30年。 2020版《档案法》第二十七条与上述条文内容主要区别在于：首先，期限由30年改为25年;其次，提前开放档案种类由经济、科学、技术、文化等类档案改为经济、教育、科技、文化等类档案，科学、技术合并为科技，教育单列;最后，鼓励和支持其他档案馆向社会开放档案。共同之处在于可以提前开放的单列出来种类的档案都不涉及国家安全或者重大利益，都不涉及保密性。
25年封闭期的规定结合我国档案工作实际，既考虑开放档案的任务量，又推动鉴定开放工作稳妥有序开展。
5.3 明确利用应开放档案的救济权。档案利用权利的实现需要法律上的救济来保障。法律意义上的救济“就是纠正、矫正或改正已发生或业已造成伤害、危害、损失或损害的不当行为……救济是一种纠正或减轻性质的权利，这种权利在可能的范围内会矫正由法律关系中他方当事人违反义务行为造成的后果。”[5]
档案开放是利用的前提，是确保“单位和个人持有合法证明，可以利用已经开放的档案”的必要条件。建立救济机制，可以促使利用档案的法定权利转化为实有权利。
5.4 提升利用便捷度。1987版《档案法》第十三条，2020版《档案法》第十九条均规定，档案机构应当建立科学的管理制度，便于对档案的利用;配置必要的设施，确保档案的安全;采用先进的技术，实现档案管理的现代化。1987版《档案法》第十九条、2020版《档案法》第二十八条均规定，单位和个人持有合法证明，可以利用已经开放的档案。
2020版《档案法》第二十八条第一款规定，档案馆应当通过其网站或者其他方式定期公布开放档案的目录，不断完善利用规则，创新服务形式，强化服务功能，提高服务水平，积极为档案的利用创造条件，简化手续，提供便利。
“通过网站或者其他方式定期公布开放档案目录”是2020版《档案法》赋予档案馆的法定职责，为有关单位和个人利用网络无障碍获取档案信息、锁定档案保管所在单位提供了有效途径。该项规定对避免开放档案的随意性进行了有效规制且现场查阅指向明确，有利于档案信息的广泛传播。
档案利用是有查考需求的利用者与档案保管机构的互动性活动。档案利用便捷度的提升是档案部门顺应时代发展要求，更新服务理念的结果。
参考文献：
[1]吴雁平，刘东斌.“立有主、收有限、存有期、用有度、销有据”——新修订《档案法》的规制解读[J].档案管理，2020（05）： 25-27+29.
[2]梁艳丽，张微，韩斐.新乡市档案馆2015——2017年利用情況调查报告[J].档案管理，2018（05）： 71-73.
[3]杨健生.中西部第一家省级全国示范数字档案馆是怎样建成的——云南省数字档案馆建设回眸[N].中国档案报，2020-8-3（01）.
[4]梁艳丽.新乡市档案馆2007——2014年利用情况统计分析[J].兰台内外，2018（12）下：8-9.
[5]戴维·M·沃克编.牛津法律大辞典[M].光明日报出版社，1988.
（作者单位：梁艳丽，河南省新乡市档案馆，“档案工作”订阅号专栏作者;梁永萍，河南省新乡市档案馆 来稿日期：2020-10-20）
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