我国社会保险制度运行中政府监管问题及对策研究

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　　摘 要：我国复杂的基本国情导致了社会保险层次的丰富化、复杂化和多样化，在社保实施中暴露出了许多问题和缺陷。要建立相对可靠而稳定的基金监管制度，政府就必须社保基金运营监管中发挥出中流砥柱的作用，完善和加强对社保基金的管理和监督，制定出行之有效的监管制度，使社会保险基金合理有效使用。
　　关键词：社保基金政府监管;社会保险;政府监管
　　一、我国社会保险制度政府监管情况概述
　　（一）社会保险
　　在我国，社会保险 （Social Insurance） 是社会保障体系的重要组成部分，在整个社会保障体系中居于核心地位。社会保险即为由于年老、疾病、工伤、生育、失业等原因，社会成员可能丧失或部分丧失劳动能力和劳动机会，此时国家提供相当数量的物质补偿与补贴，维系其基本生活的一种社会保障制度[1]。
　　（二）社会保险基金
　　社会保险基金是种为丧失劳动能力、暂时失去劳动岗位或因健康原因造成损失的人口提供收入或补偿而建立的基金。社会保险基金由政府设立，强制某一样体将其收入的一部分作为社会保险税（费）形成社会保险基金收入，在满足一定条件的情况下，参保人可从基金获得固定的收入或损失的补偿形成社会保险基金支出。因此，社会保险基金是一种为了保证物质及劳动力的生产和社会稳定的再分配资金。社会保险基金分为五大类，包括社会养老保险基金、医疗保险基金、失业保险基金、工伤保险基金、生育保险基金[2]。
　　（三）社保基金监管
　　社保基金的监管是国家授权专门机构依法对社保基金收缴、安全运营投资活动及给付等过程进行严格监督管。以确保社保基金正常稳定运行的制度和规则体系的总称。社保基金监管的主要内容一般由两大部分构成。其一，建立和完善社保基金投资运营的各项规则，进行基金营运机构资格认定，制定各类监管准则;其二，通过具体的监管方式和监管手段，监督实施各类基金管理规则，实施对社保基金投资运营及给付的有效监管[3]。
　　二、我国社会保险政府监管存在的主要问题
　　（一）政府监管法律不健全
　　我国的保险业起步较晚，社保法律体系漏洞百出，有关社保基金的法律法规散见于《社会保险费征缴暂行条例》、《社会保险基金财务制度》、《社会保险法》等相关法律条文之中。回顾天津己颁布的社保法规，其中大多都是“暂行条例”、“暂行办法”，法律层次很低。这必然导致社保制度法律效力低下，极大地阻碍了社保事业的建设。
　　我国养老保险、失业保险、医疗保险、工伤保险和生育保险等五大社会保险项目之间存在着较大的差异，然而《社会保险法》并没有根据实践中出现的差异，而是将五类社保项目平均分配大约十个法律条文。结果实践操作中常常因缺乏法律依据而捉襟见肘，法律责任不明确，缺乏有效的制裁措施，法的强制性不断被弱化。
　　《社会保险法》虽对五大险种做出了制度安排，但内容非常简单。法律实践性差，内容大而不实，主要价值在于其“里程碑”式的作用
　　[4]。《工伤保险条例》、《医疗保险条例》等具体法律法规各自为政，无法为社保基金监管提供法律支持。目前尚未有一部专门的法规来约束社会保险基金的监管，天津虽在此基础上加以补充，但远远不够。
　　（二）政府监管理念薄弱
　　我国社保基金运行政府监管理念比起最初已是天差地别，但与西方发达国家仍有一段距离，监管理念往往过于简单、滞后，被动性强，创新不够，无法覆盖基金运行全过程，实时发现并制止违法违规行为。
　　1.政府服务理念薄弱
　　以天津为例，相关部门的服务水平有待加强，对于群众反映集中的突出问题常常敷衍推脱，或业务水平不足以解决问题。实际上，人民群众提出的问题正是了基金政府监管过程中出现的漏洞，如果忽视民众的需求，不仅降低了政府管理效率，也削弱了政府的公信力。
　　2.安全理念薄弱
　　社保基金是人民群众在特定时期的基本生活保障，只有基金安全才能保证支付能力，《社会保险法》对社保基金每一个险种的资金的使用都制定了明确要求，然而实际工作中，社保基金监管机构的安全理念薄弱、依法行政意识严重不足，无法严格依法进行监管。目前我国社保基金被贪污、挪用、浪费的问题非常严重，社保基金的安全性难以保障。
　　3.绩效理念薄弱
　　我国社保基金的使用中，社保隐性债务巨大，单靠国家财政难以有效消除巨额债务[5]。而且现行国家基金管理制度要求社保基金结余额，大部分用于购买政府债券或存入指定国有商业银行，只有极少数基金以债券、委托等途径进行运营。我国正处于负利率时期，社保基金甚至出现贬值。截至2014年末，天津养老保险基金支撑能力为9.21 个月;医疗保险基金滚存结余为5.2个月，但扣除个人帐户基金滚存结余后，统筹基金滚存结余支撑能力仅为0.18个月。十年间支撑能力一直在低位徘徊，稳中有降。
　　4.民众参与理念薄弱
　　我国重视政务公开。2015 年 6 月 30 日发布的《中国社会保险发展年度报告》，对社保事业做出了客观的揭示和描述，但基层社保信息披露仍停留在发布政策法规的阶段，基金运行情况不透明不公开。群众普遍缺乏参与社会保险监督的热情，公民普遍存在“搭便车”的心理，对于未来潜在风险不够敏感，尚未意识到社保基金的重要程度，导致我国当前社会保险社会监督公民参与度低。
　　（三）政府社会保险基金绩效评估制度尚不成熟
　　1.缺乏统一的法律保障和系统的评价体系
　　社保绩效评估，就是根據管理效率、公共责任、服务质量、公众满意度等方面的判断，对社保机构在管理过程中的投入、产出、最终结果等所体现出的绩效进行评定。
　　我国至今仍未能够制定出一个统一的关于社保基金绩效评价的法律法规，在实施中缺乏法律约束和制度保障。除此之外，社保基金绩效评价隶属于公共财政支出绩效评价，或者直接作为政府绩效评价体系，并且仅涉及社保基金绩效评价的数据指标方面，对绩效评价流程等方面暂无标准，绩效评价仅仅停留在表面。 　　2.缺乏明确的绩效评价机构
　　我国缺少类似于公共支出绩效评价机构，有权威性的社保基金绩效评价综合管理机构。同时，社保基金绩效评价工作分散在各管理部门进行，各部门又主要从技术性能、管理方面进行社保基金绩效评价，难以形成统一的、全面的社会保险基金绩效评价体系，评价结果容易具有片面性。
　　（四）政府监管的监督不到位
　　社保基金关系着中国十六亿人民的切身利益，而保证基金的安全就必然要求政府监管。虽然，我们有一系列的法规制度、管理办法、文件依据，但离国务院《关于加强审计工作的意见》及相关法律法规的要求还相差甚远，社保基金监管还存在缺失和不到位的隐患。
　　1.内部监督不完善
　　我国社会保险基金的内部监督机制至今仍处于起步阶段，存在着政监不分的弊端，对基金运行的决策往往要受到部门领导的主观影响，缺乏必要的监督程序和责任追究制度。监督过程中随机性和随意性极大，使监督形同虚设，无法约束领导权力，贪污案件频繁出现。
　　2.外部监督不完善
　　如果我国社保基金仅靠内部监督是远远不够的，而从外部监督机制来讲，行政审计和监察审计是人大及其常委会进行监督的常用方式，然而，人大、财政、审计等相关部口同属行政序列，难以实施有效的监督。至于社会监督功能则更为薄弱：专业监管人员数量稀少，而关于专业知识也没有相关考评制度，质量较差，很难进行高水平高质量的监管[6]。而公民作为社会监督最主要的监督主体，习惯性地依赖政府解决问题而非亲自参与监督。同时，政府总将社保基金监管保密，公民监督、社会监督无法并驾齐驱，外部监督功能严重弱化。
　　三、社會保险政府监管的建议
　　（一）健全社会保险法律制度
　　建立完善的法律法规体系是中国社保基金监管的当务之急，是社保基金实现有效监管的立足之本。我们要立足于实际情况，充分吸收西方发达国家社会保障立法工作的优秀经验，完善社保相关政策法规，对政府各级社保部门、社保基金管理机构进行合理规划;进一步规范社保基金征缴、支付和投资运作流程要求;明确规定有关机构和人员违反相关法律法规应受到处罚的细则，从源头上杜绝越权、滥权情况的出现。
　　第一，应体现前瞻性和适用性。法律的制定，不仅要满足眼前的实际需要，更要考虑未来的趋势与需求，否则法律只能起到“补丁”的作用，而永远无法解决现在的问题。同时要因地制宜，制定适应各地民情的社保法律，为实践提供法律支持。
　　第二，应逐步修订完善现有法律法规。法律不是一蹴而就的，必须遵循发展性原则，不断总结出现的新问题，在《社会保险法》的基础上，及时加以修订补充，构建出系统性的社保法律体系。如天津市在《工伤保险条例》颁发后，补充制定了《天津市工伤保险若干规定》，才能更加切合实际地实施监管工作。
　　第三，营造相关法律环境。健全的法律制度是社保基金政府监管的行政依据，仅靠一部《社会保险法》是绝不可能全面兼顾的，应由全国人大制订完善高效力的社保法律，加快社保体制社会化、一体化立法，最终实现社保法律法规全覆盖。
　　（二）强化社会保险监管意识
　　1.服务理念
　　政府首先要优化基础建设，注重硬件设施。为人民群众营造出高效便利的办事环境，在人民群众之间搭建起便捷的桥梁，将服务送到群众身边。同时，注重软件环境，在内部管理上建立规章，制定领导值班制、责任问责制、考勤等制度，根据标准制度要求，规范业务经办流程。由于社保政策法规更新速度快，必须定期进行业务培训，才能让员工紧跟政策完成工作。还要提高员工思想认识和觉悟，要求干部职工在工作中身体力行，增强社保队伍的整体服务能力。
　　2.安全理念
　　每个经办机构，都需要合理明确的管理体系，建立科学民主的决策机制，实行严格的问责制度，打造认真负责的队伍，注重发挥内控机制作用。同时也要接受工会的监督，增强工会的监管职能。
　　3.绩效理念
　　针对我国社保基金政府监管问题，强化绩效理念是当务之急。我们应学习西方发达国家的做法，减少政府行政过程中不必要的资源浪费，探索适合中国国情的绩效理念，建立科学合理的绩效评估体系，并融入到监管活动的全过程。
　　4.民众参与理念
　　政府应加强政务公开，通过政府网站、重要纸质、电视频道等媒体，按照规定披露社保基金运行的收支情况、投资情况等相关信息。如天津建立了网上查询系统，方便参保人随时查询账户相关信息。同时认真接受人民群众和新闻媒体的监督，坚持公开、公正、公平的原则，让权力运行在阳光下，增强人民群众对社保基金平稳运行的信心，增强对政府监管机构的信任。
　　（三）社会保险的绩效化管理
　　首先为社会保险绩效评估工作的开展提供制度上的保障，然后才能建立科学的社保绩效化评估指标体系。由于我国地区差异较大，对于指标体系的设计不能一刀切，而要因地制宜，根据不同地区的实际水平指定合理指标。进行绩效评估时，要选定一个参考标准，纵向上包括上下各级社保基金运行政府监管的绩效水平，横向上包括本地区历史绩效水平，监管部门需要根据绩效评估结果进行总结，并对工作改进提高[7]。
　　（四）强化对社会保险的监督
　　1.加强内部控制
　　为了确保社保基金在运作过程中的合理有效，预防基金被侵占、挪用，必须加强财务内部控制，从原有的财务管理制度出发，规范并健全内控部分，建立相对完整的社保基金财务管理的内控制度。管理方面，健全决策机制，确保决策科学性和可行性。对于社保主管部门负责人需要适度授权，保证其有效行使权力。同时也要实施问责制度，加强对领导权力的限制，在授予和使用方面加以限制和规范，防止权力滥用的风险。
　　2.加强人大监督
　　我国社保多元化监督机制虽已初具规模，但人大在社保监督中一直处于缺位状态，因此，必须加强人大及其常委会的监督作用[8]。人大监督是我国最高层次的监督，首先应当提高人大代表监督的意识，权力化人大的职责。其次，充分发挥人大监督职能，将听取社保基金预算、定期监督检查社保基金等纳入人大工作。 　　3.加强社会监督
　　首先，加强工会的职能建设。按照我国《工会法》各级工会监督政策，明确工会组织的地位与作用，应加强工会的职能建设，同时拓展工会的职能，加快社会保险三方协商机制的建设进程，明确规定工会监督的程序、内容和参与方式，从而增强工会监督的效用。同时，工会需要增强自身的业务素质和监督能力，定期进行业务培训，培养出一支具有专业水平的工会监督队伍。
　　第二，建立社保监督标准。到目前为止，我国的社会保险标准体系框架基本形成，但我们还应继续推进社保标准工作。应先制定社会保险监督标准，进而实现社保监督机制标准和监督流程的规范统一，有效提高监督效率，提高政府公信力。
　　四、结束语
　　社保基金的管理和监督是相伴而生的，高效的管理离不开有效的监督，而有效的监督可以使管理更加高效。本文以天津市为例，分析了我国社保基金管理现状，对如何完善社保运行中政府监管的对策加以思考。
　　政府在社保制度的运行与监管中，必须立足于实际情况，设计符合国情的具有中国特色的社保法律体系，通过完善社保基金法律制度，实现对社保基金运营监管的法制化管理。在管理过程中要更加注重管理手段的有效性和管理方法的科学性，优化政府监管体系，理清责任划分，提高监督效率，完善监督体系。监管分散、内控弱化、外部监督缺失等是导致社保基金状况频发的直接原因，需建立一个独立于行政部门之外的协调机构，作为最高权责中心，负责社保运行的全面监督。社保基金方面，要提高运营效益并运用审计监管保证基金的安全。强化社保部门以及公民社保监管意识，建立覆盖社保基金征缴、支付和投资运作等环节的全过程的绩效评估体系，对社保基金的运营和监管做出科学准确的评价反馈。
　　希望以上建议可以使社保的监管措施更加合理有效，促进社保基金的保值增值，推动社保事业的健康稳定发展。
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　　（作者单位：安徽大学管理学院，安徽合肥230000）
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