浅析新时代易地扶贫搬迁执行困境
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摘要：易地扶贫搬迁是我国打赢脱贫攻坚战的一项关键举措，是精准扶贫中从根本上解决“一方水土养不起一方人”的专项扶贫工程。截至目前，我国的扶贫搬迁工作已经取得了阶段性的进展。但新时代易地扶贫搬迁依然面临安置成本变高、自筹能力不足、目标搬迁农户认识不到位、意识落后、干群协调困难等问题。
关键词：易地搬迁 扶贫 困境
中图分类号：D632 文献标识码：A 文章编号：1009-5349（2019）13-0254-02
长期以来山西省委省政府高度重视生态脆弱下的贫困人口生计问题，并为此作出多项尝试。1996年在全国较早进行扶贫移民的试点探索。之后“十二五”期间在组织领导、政策措施、资金资源、社会动员等方面持续加大支持力度，卓有成效地走出一条符合实际、具有山西特色的易地扶贫搬迁道路，深受贫困群众赞誉。20年来，山西省组织11市58个贫困县、39个非贫困县，搬迁1.25万个山庄窝棚，集中安置点4379个;扶持26.6万户、95.5万贫困人口易地搬迁。“十三五”时期，山西全省继续实施易地扶贫搬迁工程，全省规划完成建档立卡45万贫困人口和需同步搬迁的农户易地扶贫搬迁任务，确保2020年所有搬迁对象入住新居。
一、M乡基本情况
M乡是山西省S县的一个小乡镇，位于S县东南部，全乡12个行政村，1943户，5915人，共156个自然村，42个村民小组，总面积222平方公里，耕地面积31500亩。其中粮食作物面积16892亩，是一个典型的农业乡。2016年贫困户调查数据显示，M乡有贫困户488户1257人，贫困人口占全乡人口的21.2%。“十二五”期间，M乡先后实施了两次搬迁，合计41户163人。
2016年以来搬迁92户211人，2017年搬迁21户69人。M乡的安置方式主要采取集中与分散相结合的方式。集中安置30户87人，占总搬迁人口31.3%，分散安置83户193人，占总搬迁人口68.7%。2016年到2017年，全乡易地扶贫搬迁280人。
二、新时代易地扶贫搬迁执行困境及原因分析
2019年，M乡拟搬迁31户102人，其中20户65人是之前搬迁没有啃下的“硬骨头”，再度安置难度越来越大。这些难度主要集中在以下几方面。
（1）安置成本变高。最近几年，我国房地产价格不断上涨，其中人工工资、土地价格、建筑原材料等不断上涨，使易地搬迁安置的成本越来越高。同时市场化运作（根据市场经济的规律与要求，按照企业化运营方式，充分配置内外部资源，实现自身效益最大化）加重了搬迁成本。在搬迁中，政府对地段好的房子提高价格，所得款项用于小区的公共基础设施建设，使得搬迁成本不断上升。[1]一方面，M乡的农户居住在边远的大山深处，经济基础特别薄弱。面对房地产价格快速上涨，这部分农户必须承担更高的搬迁费用。另一方面，土地存量不足也使得成本变高。S县土地资源的存量是有限的，以山地居多，平坦的土地本来就少，近些年随着快速的城镇化建设，所剩土地越来越少。之前搬迁安置时已使用了大量的土地，县、乡镇各级安置点建设用地差不多饱和。另外，S县住房类型以低层居多，乡镇更明显，使得仅有的平坦的土地在使用上有所浪费。同时开发山地修建房屋需要投入更多的资金，成本会大量增加，使安置工作难度越来越大。
（2）自筹能力不足。农户自筹是易地搬迁工作所需资金比例最大的一块，是关系到农户是否能够搬迁的最主要原因。收入来源少、收入低下，同时生活支出成本在变高，这就使得农户在易地搬迁时筹不到钱，只能观望。自筹能力不足有很多影响因素。一是缺乏支柱产业。M乡没有区位优势，经济本身欠发达，当地工业企业太少，也不能吸引外面的企业进行投资，导致当地农户就业非常困难，收入低下。二是农户竞争力弱。M乡农户进城打工多以进入建筑行业和煤炭行业为主，基本上他们干的都是体力活，没有真正的技术含量。随着建筑行业技术的进步，很多岗位不需要太多的人来操作，所以农户在建筑行业工作的竞争压力变得越来越大。同时近年来，为响应国家号召，山西煤炭行业正在转型，转型意味着大量的煤矿工人下岗，社会务工人员增多，就业岗位愈发竞争激烈。三是自身能力不足。目标搬迁农户的文化程度相对较低，大多数还达不到高中水平，学习能力和接受能力较差。大多数农户没有一技之长，政府主导的一些技能培训主要偏重于农业技术，与企业要求的技能基本上不符合。例如M鄉多为山区，山多地少，生产技术落后，农户收入以种植玉米、烟叶等农业生产为主，严重缺乏支柱产业。农户自身素质低下，大多没有一技之长。据调查，M乡农户的就业去向，一是务农，大部分农户在经营自家土地;二是打工，到附近的县城或者远一点的城市，成为产业工人。同时子女的上学费用、医疗费用等也占据了很大一部分支出。所以农户没有能力拿出大量的资金去进行搬迁。
（3）目标搬迁农户认识不到位。搬迁政（下转第253页）（上接第254页）策虽然已透明化，但一些地方政府政策宣传不到位、目标搬迁农户信息渠道不畅通，同时地方目标搬迁农户的参与度较低，影响了搬迁的效率。政策执行是主体和客体共同参与的过程，易地搬迁工作需要执行主体和目标搬迁农户通力合作才能完成。从易地扶贫搬迁政策执行情况来看，一些农户搬迁意愿不强，依然存在不同程度的“等、靠、要”思想。一方面当地政府宣传力度不够，在易地扶贫搬迁政策执行过程中缺乏必要的反馈渠道，对于农户反馈的问题也没有及时回应。政策制订和执行过程是由上到下一级一级落实的，目标农户是最后一级参与的，所以搬迁农户通过有效的渠道上传或反馈信息很难。另一方面，目标搬迁农户对易地扶贫搬迁政策认识不到位，他们并没有深入了解和求证，为了眼前的利益，在政策执行过程中向执行工作人员讲条件或者持观望态度，没有真正意识到易地扶贫搬迁是一项重要的惠民工程。
（4）意识落后，协调困难。易地扶贫搬迁主要是集体搬迁和自由搬迁的混合，它是跨县、乡、自然村的搬迁，同时要在群众自愿的基础上进行，因此情况比较复杂。[2]M乡搬迁农户中中老年居多，他们其中一些人认为“搬迁是家道没落”的表现，不愿意搬动祖先的“基业”。穷家难舍、故土难离，一方面不愿离开的原因是他们祖祖辈辈生活在这个地方或者离这个地方不远的村落，对于这个地方有了很深的感情;另一方面是他们担心搬迁后生活方式的改变给他们造成的不便，同时搬迁后的农户在经济收入上并没有得到太多的增加，就业方面也相当困难。这就使得还未搬迁的这些人在心理上不愿意搬迁，不认可搬迁能改变什么。另外，搬迁工作会涉及搬迁农户的户口、财产，因此在搬迁中容易引起政府工作人员与搬迁农户的矛盾，协调工作变得复杂，影响了搬迁的效率和效果。这些因素直接或间接影响了搬迁的进程。
参考文献：
[1]朱显岳.相对贫困农户异地搬迁扶贫研究——以浙江省丽水市异地搬迁扶贫为例[J].丽水学院学报，2015（7）.
[2]朱建定，杨学英.异地搬迁过程中存在的问题及解决对策[J].西南林学院学报，2004（12）.
[3]陈坚.易地扶贫搬迁政策执行困境及对策——基于政策执行过程视角[J].探索，2017（4）.
[4]孙国峰，郑亚瑜.精准扶贫下农村反贫困末端治理的可持续性研究[J].理论与改革，2017（3）：122-129.
责任编辑：张蕊
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