中小型公益性水利工程集中建设管理的思考

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　　摘 要：公益性水利工程由国家投资，地方实施并受益。然而实施过程中制约措施与监管措施没有完全发挥应有的作用，水利工程没有发挥应有的效益，为国家投资造成了损失。本文认真分析建设与管理工程中存在的问题和改进办法，提出了加强和完善公益性中小型水利工程项目法人管理的对策。
　　关键词：公益性;水利工程;建设管理
　　1 中小型水利工程建设项目法人管理存在的主要问题
　　近几年的实践证明，对中小水利工程分类实行集中建设管理，为推动基层中小型水利工程建设发挥了很大的作用。但目前普遍采用的由主管部门与临时机构性质合二为一的项目法人，即政府直接负责的“代办制”形式，在实际工作中存在一些缺陷和问题。
　　1.1 机构组建尚欠规范
　　以各县区水务部门为基础组建的项目法人，以临时性机构为主，大多依据投资性质和业务对口关系，几块投资就形成几个项目法人，缺乏整体运作考虑。多数地方水利专业技术人才严重缺乏、素质不高，难以与项目法人组建的要求和标准相适应。
　　1.2 政府行为与市场行为未分离
　　主管部门与项目法人合二为一，客观上形成了政府行为与市场行为未分离。各县级水行政主管理部门的主要精力都放在推进项目建设上，过多地承担了项目业主的职责，负担了过多的具体业务工作，很大程度上影响了政府职能的发挥，政策研究、宏观管理、市场监管、质量监督等职能不到位。
　　1.3 地方和群众积极性难调动
　　中小型水利工程原来的管理主体大多在乡村等基层。而由项目主管单位集中组建的项目法人，大多没有吸收乡村两级参与建设管理。在开展项目建设时，因工程建设过程中的管理主体发生变化，致使乡镇和基层对项目建设的参与程度不高，甚至出现无理要求多、恶意阻碍的现象。
　　1.4 工作经费缺保障
　　临时机构性质的项目法人没有专门经费来源，部分人员工资可在原单位发放，但在建设资金不能足额到位的情况下，项目法人工作经费没有保障，影响工作开展和管理效果。
　　1.5 履行职责难到位
　　公益性水利工程效益主要是社会效益，建设资金基本上是各级政府的投入，建设资金、配套资金的大小取决于各级政府的重视程度和各级财政的收支状况，作为项目法人在筹资方面所能起到的作用是有限的、被动的，很难履行好筹措落实建设资金的职责。
　　1.6 项目法人的监管难到位
　　项目法人的工作人员多是水行政主管部门的管理人员，在整个建设过程中既是工程建设的市场主体，又是政府监督主体。如缺乏有效监督约束机制，会致使一些项目法人权力过大，监管失效。实践中也存在项目法人随意改变实施计划、内容和乱作为的问题。
　　2 加强和完善公益性中小型水利工程项目法人管理的对策
　　中小型公益性水利工程建设项目法人责任制实施过程中主要问题是权责不统一、权责难落实、监管难到位。可通过以下途径逐步完善项目法人管理：
　　2.1 组建常设的项目法人单位，统筹负责中小型公益性水利工程建设
　　中小型公益性水利工程建设是一项长期任务，是农村民生工程的关键，是政府投资的重点，各地县级人民政府应落实人员编制和工作经费。
　　2.2 严格项目法人组建标准，提高项目法人管理水平
　　要严格根据国家和水利部有关规定，结合本地建设任务需要，规范组建项目法人。项目法人应有适应工程建设需要的组织机构，项目法人的人员配备要与其承担的项目管理工作相适应，法定代表人、技术负责人、财务负责人应为专职人员，熟悉有关水利工程建设的方针、政策和法规，具有组织水利工程建设管理的经历，有比较丰富的建设管理相关经验，参加过相应培训。人员结构要合理，應有满足工程建设需要的技术、经济、财务、招标、合同管理等方面的管理人员。
　　2.3 健全现场建设管理组织体系，调动地方和群众参与建设和管理的积极性
　　中小型公益性水利工程的建设投资是由国家财政出资的，政府有关部门应负主责。在管理模式上，要健全县乡政府协调机构、主管部门、项目法人、现场管理机构4个层次的组织体系，明确各自职责。县乡两级人民政府可成立工程建设领导协调机构，加强对中小型公益性水利工程建设的组织领导，协调落实工程建设地方配套资金和征地拆迁、移民安置等工程建设相关的重要事项，为工程建设创造良好的外部条件。 项目法人组建中小型水利工程现场建设管理机构时要吸收乡村两级参加建设管理，特别是要充分发挥乡镇水利服务机构和村组群众作用，调动项目所在地政府、村民合作组织和群众参与建设和管理的积极性。可以考虑在项目法人机构组建的同时，按法人+现场管理机构一并核定编制，成立二级现场管理机构，每个现场管理机构的人员原则上不少于6人，其编制可纳入乡镇管理，但现场机构的组建必须经主管部门和项目法人的批准，项目法人可以根据各地工程建设的情况进行力量调配和使用。
　　2.4 加强监督检查，健全监督制约机制
　　县级人民政府在批复组建项目法人时要明确项目法人是工程建设的责任主体，县级水行政主管部门是其上级主管部门，实行工程建设主体和监督主体的分离。 项目主管部门和上级水行政主管部门要建立和完善对中小型水利工程建设实施情况的监督检查制度，加大监督检查力度;要建立和完善对项目法人的考核制度，建立健全激励约束机制，加强对项目法人的监督管理;要加强对项目法人及其法定代表人、技术负责人、财务负责人的考核管理，并会同项目法人对现场管理机构进行考核，实行结果考核与过程评价相结合、考核结果与奖惩措施相挂钩、建设管理责任可追溯的考核制度。
　　2.5 加大水利建设管理人才培养和引进力度，推行代建制和工程总承包制
　　根据水利工程建设特点，制定和完善项目代建和工程总承包资质标准，积极培育代建和工程承包市场主体，受项目法人委托对中小型水利工程建设项目进行专业化的建设管理。这既是推进水利工程建设专业化和社会化的需要，也是缓解水利建设管理人才严重不足矛盾的有效途径。
　　3 结语
　　中小型公益性水利工程是大规模水利建设的主战场，项目法人责任制是水利建设管理体制改革的核心，必须遵循水利工程建设项目的特点，正视水利系统当前的实际，结合水利改革发展的近远期目标，理顺水利建设管理中的体制机制障碍，进一步明确权责，整合力量，规范管理，提高水平，适应大规模水利建设的需要。
　　[参考文献]
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　　[2]叶华.水利工程运行管理中的问题及其对策[J].科技创新与应用.2015（12）
　　（作者单位：山东省郓城县水务局，山东 郓城 274700）
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