民族地区实行人民监督员制度的理论探究

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　　摘要：2010年10月26日最高检正式出台《关于实行人民监督员制度的规定》，标志着人民监督员制度从逐步试点时期开始转向全面实施。民族地区人民监督员制度的实行应依据最高检《规定》，并结合该地区的自然条件、文化传承、自治优势、业务开展等诸多因素，以创新和发展的理念，从选任方式、监督范围、监督程序、履职保障等方面进行改进、调整、规范和加强，从而切实保障人民监督员制度在民族地区的全面推行。
　　关键词：民族地区；人民监督员制度；选任方式；监督范围；监督程序
　　中图分类号：D693.69　文献标识码：A　文章编号：1002－6959(2011)05－0006－04
　　人民监督员制度是为了确保职务犯罪侦查、起诉权的正确行使，由代表公众的人民监督员按照一定程序，对检察机关查办职务犯罪案件进行民主监督的制度。全面推行人民监督员制度是中国特色社会主义检察理论的创新与发展，是贯彻落实中央决策部署、深化检察体制和工作机制改革的重大任务，是完善自身监督制约机制、保障检察权依法独立公正行使的必然要求，是深入推进“社会矛盾化解、社会管理创新、公正廉洁执法”三项重点工作、更好维护社会和谐稳定的重要举措。因此，以改革创新和科学发展的理念，在民族地区全面实行人民监督员制度具有十分重要的理论意义和现实意义。
　　一、我国实行人民监督员制度的回顾
　　我国实行人民监督员制度的历史可以划分为“逐步试点”和“全面推行”两大时期。逐步试点时期是从2003~8月至2010年10月之间，主要经历了“启动试点与局部推行”、“开展监督与加强指导”、“扩大试点与制度论证”和“全面试点与注重规范”四个阶段。主要历程为：(1)2003年8月29日，高检院在北京召开人民监督员制度试点工作会议，并确定山东、天津、内蒙古等等10个省、直辖市、自治区作为首批试点省份。9月2日，高检院下发了《关于人民检察院直接受理侦查案件实行人民监督员制度的规定(试行)》和《人民监督员制度试点工作方案》。(2)2004年1月13－14日，高检院在北京召开人民监督员制度试点工作座谈会，要求提高认识和加强领导，并开展实行人民监督员制度的指导和研究工作，以深化试点工作。(3)2004年3月10日，贾春旺在十届全国人大二次会议上向大会报告人民监督员制度试点工作，并予以充分肯定。随后，试点工作从原10个省份扩到13个省份，并且先后在7个省份内的检察系统全部实行试点。(4)2004年7月5日，高检院经过修订并出台《关于实行人民监督员制度的规定(试行)》，进一步规范试点工作。8月，高检院在大连召开全国检察长座谈会，部署全国推行人民监督员制度的扩大试点工作，从当年10月1日正式启动。至此，全国各省及少数民族自治区基本同步正式启动了人民监督员制度的试点工作。
　　2005年9月29日，高检院下发《关于省级以下人民检察院对直接受理侦查案件作撤销案件、不起诉决定报上一级人民检察院批准的规定(试行)》，对人民监督员监督程序与上一级人民检察院批准程序的衔接问题作了明确规定。当年12月27日，高检院实行《关于人民监督员监督“五种情形”的实施规则(试行)》(高检发[2005]25号)，进一步规范了人民监督员的监督程序。截至2010年10月，全国已有3137个检察院进行了试点，占各级检察院总数的86.5％，先后选任人民监督员3万多人次。人民监督员共监督“三类案件”32304件，其中不同意检察机关拟处理意见的1635件，检察机关采纳899件；对“五种情形”提出监督意见1000余件，绝大部分已经办结并向人民监督员反馈。2010年10月26日，最高检通过了《关于实行人民监督员制度的规定》，进一步标志着人民监督员制度从逐步试点时期开始转向全面推行时期。这也为民族地区全面实行人民监督员制度提出了新的思考。
　　二、民族地区人民监督员的选任方式
　　从全国试点情况看，人民监督员选任模式主要有四种：(1)检察机关自己选任监督员监督自己的模式。这为大多数检察机关所采用；(2)上级检察院选任监督员监督下级检察院的模式。这被上海市等地检察机关所采用；(3)地方人大选任并管理监督员的模式。这是四川广安市检察院的做法；(4)由省级检察院统一组织监督员的选任与管理模式。这里称作“重庆模式”。即由重庆市检察院统一组织、面向社会统一公开选任；建立人民监督员库，在实施监督工作时从人民监督员库中抽取监督员进行；实行“上管一级”的案件监督方式，市院、分院所办案件由市院在人民监督员库中抽选监督员进行监督，基层院所办案件由所属分院抽选人民监督员进行监督；适当的扩大监督范围。以上四种模式虽各有优势，但考虑到民族地区通常具有人口较少，文化传承复杂等特点，因此，民族地区全面推行人民监督员制度，可以借鉴“重庆模式”。该模式有效克服了原来的同级检察院自行组织监督可能出现的人民监督员“熟人化”、公信力不足，以及人民监督员可抽取范围狭窄等问题，确保了人民监督员监督的有效实现。也使人民监督员的选任既具应然性又有实然性。如果地方人大选任监督员往往会同检察员的任命形成一致性，在相互办理具体案件中监督与被监督的关系难以处理。
　　在此基础上，民族地区检察院可以综合考虑全区检察机关办案数量、人口、民族等因素，确定各辖区人民监督员的名额，统一选任，汇总后建立人民监督员库，根据监督案件的实际，采取随机抽选的办法，确认并组织人民监督员对全区检察院需要监督的案件和事项进行监督。具体选任程序为：(1)拟定、呈报名额。由地(市)检察院先根据各基层检察院需要拟定人民监督员名额报送个人材料给自治区检察院。(2)协调产生单位。由自治区检察院在各地(市)范围内的机关、团体、企事业单位和基层组织中协商确定人民监督员的产生单位，并向其介绍人民监督员的确认条件。(3)确认人选。人民监督员的产生单位在本单位范围内经过民主推荐、征得本人同意、组织部门考察后确认人民监督员人选。(4)颁发证书。人民监督员确认后，由自治区检察院颁发人民监督员证书。经聘任的人民监督员再交由各地区(市)范围内统一调配，各个基层检察院不必单独选任人民监督员。(5)公布名单。人民监督员名单应当通过新闻媒体向社会公布。(6)考核表彰。各基层检察院将经过调配的人民监督员参与案件监督次数、案件监督质量等情况逐级呈报上级检察院，由各地区(市)检察院对人民监督员的监督情况进行考核和表彰。
　　三、民族地区人民监督员的监督范围
　　在试点时期，人民监督员对人民检察院直接受理侦查案件进行监督的范围是“三类案件”、“五种情形”和“其他执法检查活动”。此后，《最高人民检察院关于实行人民监督员制度的规定》适当调整了试点中人民监督员的监督范围。明确了人民监督员对人民检察院办理直接受理立案侦查案件的下列情形实施监督：(1)应当立案而不立案或者不应当立案而立案的；(2)超期羁押或者检察机关延长羁押期限决定不正确的；(3)违法搜查、扣押、冻结或者违法处理扣押、冻结款物的；(4)拟撤销案件的；(5)拟不起诉的；(6)应当给予刑事赔偿而不依法予以赔偿的；(7)检察人员在办案中有徇私舞弊、贪

赃枉法、刑讯逼供、暴力取证等违法违纪情况的。另外，人民监督员对检察机关组织的有关执法检查活动中发现有违法违纪情况的，对相关检察工作、检察队伍建设等，均可以提出意见和建议。同时，也强调了人民监督员履行监督职责，应当遵守国家法律、法规和有关纪律规定，不得妨碍案件公正处理。
　　民族地区实行人民监督员制度必须深入领会高检院对人民监督员的监督范围进行适当调整的精神。具体为：(1)明确人民监督员的监督范围仍然是“人民检察院办理直接受理立案侦查案件”。试点时期曾有观点认为，通过人民监督员制度让公民参与或监督检察机关司法决定的思路是正确的，不应只局限在检察机关直接受理立案侦查案件上，而应扩大到检察机关所办理的所有案件。对此笔者以为，人民监督员的监督范围不应该扩大到检察机关所办理的所有案件。因为实行人民监督员制度的初衷在于加强检察机关自侦案件的外部监督，以保障司法公正。而对于普通刑事案件通过检察机关审查批捕等环节，已经对公安机关、国家安全机关等立案侦查活动形成了强有力的外部监督，不需要人民监督员再来监督。所以，明确人民监督员的监督范围仅限检察机关自侦案件的范围，可以纠正认识上不一致。(2)将人民检察院直接受理立案侦查案件的决定逮捕问题，从原试点规定的监督范围删除。2009年9月2日最高人民检察院下发的《关于省级以下人民检察院立案侦查的案件由上一级人民检察院审查决定逮捕的规定(试行)》解决了由同一检察院负责立案侦查和审查逮捕工作而缺乏有效监督的问题。当然，按照该规定也可在必要时启动人民监督员制度，但这显然不在该级检察院接受人民监督员监督的范围。(3)将检察机关延长羁押期限的决定，纳入人民监督员监督范围。将这类由逮捕审查权延伸出的问题纳入人民监督员的监督范围是规范检察活动的需要。简而言之，深入领会上述精神是民族地区全面推行人民监督员制度的前提保障。
　　四、民族地区人民监督员的监督程序
　　民族地区规范人民监督员的监督程序，首先，应统一组织开展监督工作。根据《最高人民检察院关于实行人民监督员制度的规定》第21条第2款“省级人民检察院统一选任人民监督员的，省级以下人民检察院提交人民监督员监督的案件，可以由地市级或者由省级人民检察院组织人民监督员监督。”的规定，基于民族地区检察机关办理的案件数量相对较少，可由人民监督员监督的案件也不是很多。笔者以为，民族地区实行由自治区检察院统一组织人民监督员开展监督工作较为理想，既可以整体平衡检察系统的业务不均衡，又可以加强对人民监督员监督工作的统一指导，以充分发挥民族区域自治的政策优势和全面落实检察制度改革的精神。
　　其次，民族地区应实行统一的人民监督员的工作程序和评议表决程序。人民监督员开展监督工作应遵循以下工作步骤：(1)人民监督员办事机构向人民监督员提交拟处理决定(意见)书、主要证据目录、相关法律规定及有关材料；(2)由案件承办人向人民监督员全面、客观地介绍案情，说明拟处理决定(意见)的理由和依据。必要时可以向人民监督员出示相关案件材料，或者播放相关视听资料；(3)案件承办人回答人民监督员提出的问题。对重大复杂案件，必要时经检察长批准可以旁听检察官讯问犯罪嫌疑人、询问证人，听取有关人员陈述或者听取本案律师的意见；(4)人民监督员进行评议和表决。一般案件应确定三名人民监督员参加案件全程监督工作。重大案件或者在当地有重大影响的案件，应当确定五名以上人民监督员参加。在评议和表决时，人民监督员应当推举一人主持会议，并根据案件情况独立进行评议和表决。在评议时，人民监督员可以对案件事实、证据和法律适用情况、办案程序、是否同意检察机关拟处理决定(意见)及案件的社会反映等情况充分发表意见。在评议后，形成表决意见，制作《人民监督员表决意见书》，说明表决情况、结果和理由。在进行评议和表决时，案件承办人和其他工作人员应当回避。
　　此外，各级检察机关应当积极配合和协助人民监督员全面开展各项监督工作，以便正确处理监督程序与诉讼程序的关系。要明确人民监督员的监督尽量采取事后监督。检察机关应当根据案件诉讼程序、办案期限等实际，及时组织人民监督员进行监督，不得因人民监督员的监督而超过法定办案期限；犯罪嫌疑人在押的，不得因人民监督员的监督而超期羁押。要尊重人民监督员的表决意见。人民监督员的评议情况和表决意见必须通过人民监督员办公室反馈给承办案件的检察机关。承办案件的检察机关应当对人民监督员的表决意见认真审查。检察长不同意人民监督员表决意见的，应当提交检察委员会讨论决定。检察委员会应当根据案件事实和法律规定，全面审查、认真研究人民监督员的评议和表决意见，依法作出决定。检察委员会的决定与人民监督员表决意见不一致的，应当由人民监督员办公室负责向参加监督的人民监督员作出必要的说明。另外，随着民主政治的加强和司法改革的深入，人民监督员监督有必要过渡到与诉讼相分离。参照日本的检察审查会制度，将人民监督员监督与诉讼监督相分离，而且在起诉决定权问题上使人民监督员的表决意见与检察长或检委会决定，更能突出民意和社会动议，形成公民参与司法的监督方向，彻底解决用“国家的权力去监督另外一种权力”的思路。
　　五、民族地区人民监督员的履职保障
　　提供人民监督员履行职责的条件是加强人民监督员监督保障的首要条件。民族地区人民检察院应当适时通报检察系统重大工作部署、决策和其他检察工作情况；每年至少一次向人民监督员通报办理直接受理立案侦查案件工作情况；邀请人民监督员参加、列席有关会议，参与执法检查、案件公开审查和听证等活动；提供履行监督职责所需的工作场所；帮助人民监督员了解和掌握相关法律知识、检察业务知识；提供履行职责所必需的其他条件。检察机关应当严格按照规定接受人民监督员监督，不得诱导、限制、规避人民监督员对案件的监督，不得干扰人民监督员对案件的评议和表决，不得泄露人民监督员的评议、表决情况；对于打击报复人民监督员或者阻碍其履行职责的，应当交有关部门依法依纪处理，构成犯罪的，依法追究刑事责任；人民监督员因履行职责所支出的交通、住宿、就餐、通讯等费用，应当从自治区政府每年拨付给检察机关的专项经费中给予适当补助。
　　明确人民监督员办公室职责是加强人民监督员监督保障的另一要素。少数民族地区人民检察机关应在原来已经成立的人民监督员办公室的基础上，进一步加大人民监督员与检察机关的沟通、协调工作力度，明确人民监督员办公室的主要职责为：配合全自治区人民监督员的选任、解除、增补等工作；受理人民监督员或者案件承办部门提交、移送的有关案件材料，联系人民监督员监督，评议案件，向案件承办部门通报案件监督情况，向人民监督员反馈监督案件处理结果；受理、移送和督办人民监督员对检察工作及检察队伍建设提出的意见和建议，反馈办理情况；总结分析人民监督员工作，开展工作调研和理论研究，积极拓展人民监督员的监督渠道；承办检察长、检察委员会以及上级人民检察院人民监督员办事机构交办的其他相关工作，不断完善人民监督员联络服务机制。人民监督员办公室职责的进一步明确化是对人民监督员制度的进一步完善，将极大地保障人民监督员制度在民族地区的顺利实施。
　　六、结语
　　总之，中央对加强司法民主建设、完善司法监督制度高度重视，先后两次把人民监督员制度纳入中央司法体制和工作机制改革的总体部署，并提出明确要求。实践证明，人民监督员制度作为检察机关自觉接受社会监督的一项重要改革举措，有利于规范执法行为，增强执法透明度，提高检察机关执法公信力。全面推行人民监督员制度，可以拓宽检察机关与人民群众密切联系的渠道，可以使检察机关将执法办案中的法律规定与社情民意、公序良俗结合起来，促进解决影响社会和谐稳定的源头性、根本性、基础性问题。民族地区全面推行人民监督员制度，应当紧密联系其具体实际，以改革创新和科学发展的理念，改进人民监督员的选任方式、调整人民监督员的监督范围、规范人民监督员的监督程序、加强人民监督员的履职保障，从而切实保障人民监督员制度在民族地区的全面推行。
　　
　　(责任编辑：何必)
　　(责任校对：吴文)

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