基于D市交通志愿服务浅析构建城市管理长效机制

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　　一、城市管理长效机制的内涵
　　城市的出现，是人类社会走向成熟和文明的标志。改革开放40多年来，我国的城市发展取得了举世瞩目的成就，城镇化率已超过58%。但是，随着城市规模的不断扩大，大量人口涌入，加大了城市管理的难度，因此加强城市管理长效机制构建被学界所关注。城市管理长效机制是针对我国城市管理的共性，提出的一套以共同利益和全局最优作为出发点的城市管理长效机制。
　　行政手段推动向法规制度保障转变：现代城市的管理水平，集中体现在城市管理相关的法律法规体系的完备性方面。基于城市管理的复杂性、多变性、社会性，由行政手段转向法规制度保障不仅有利于城市管理工作的规范性和科学性，而且更加有利于城市管理工作的持续有效运行。
　　单一政府主导向社会协同共治转变：城市多元主体协同共治是城市治理的必然趋势，也是必然规律。当前，城市管理已经进入“治理”转型期，单纯以政府为主体的管理和服务已经不适应新时代城市发展的需要。构建城市管理长效机制，需要政府、社会组织、市民“三位一体”共同参与。
　　城市管理向城市治理转变：城市管理专指以政府主导的传统管理模式，城市治理则体现了人本、人文、民主、法治高效、和谐等重要理念。
　　突击整治向长效管理转变：政府主导下的传统管理模式往往重建轻管，突击整治成为常态。短效“突击式”的工作方式要转向科学决策与统筹安排为先导、常态运作与实时管理为保障的工作方式，提高城市管理的前瞻性和科学性。长效管理注重精细化管理，凸显以人为本，以达到精细程度与管理成效的稳定。
　　传统管理向创新管理转变：建立长效机制必然是革旧图新的过程。创新管理模式不仅可以借助科学技术提升管理效率和水平，而且更能够更新陈旧观念以适应新时代城市发展的需要。首先要从基础的行政管理方式上进行精细革新;其次是管理观念的创新，将传统的强势化管理转为柔性;最后是实现技术创新，打造智慧城市。
　　二、城市管理長效机制的挑战
　　城市管理长效机制建设是一个兼具长期性、艰巨性的过程，也是一个涵盖多个主体、凝聚各方力量的过程。构建城市管理长效机制面临的挑战不仅体现在原有管理思维模式僵化，管理方式粗放，而且还体现在法律规范、参与主体、政绩考核以及精细化程度等方面。
　　法治化的挑战：城市管理工作的科学长效运行离不开法治保障。首先，没有完善的法治保障，城市管理会因执法不当、责任主体不明确，导致政府公信力下降，管理效果大打折扣;其次，导致部门之间权责不清，出现责任分散;最后，导致管理工作中法治思维缺失。
　　多元主体的挑战：构建城市管理长效机制关键在于能否有效动员最大范围的社会组织和市民参与。城市治理需要社会组织和广大市民的积极参与，社会组织和广大市民具有参与城市治理的强烈意愿。多元主体的挑战主要是政府、社会组织、广大市民之间缺乏有效沟通的媒介，没有法律和政策保障。而实现多元主体的有效参与则是构建城市治理长效机制的必由之路。
　　政绩考核的挑战：城市管理工作的日常性、反复性、动态性比较强，必须要建立一套完善的考核监督体系。多年来的政绩考核偏向行政强制规定，对政府部门的行政执法带来了无形的压力。长期以政绩考核为导向的城市管理，最终将导致出现社会资源浪费、城市发展滞后等一系列问题。构建城市管理长效机制，必须打破现有的政绩考核体制。
　　精细化的挑战：从粗放型到精细化是城市发展的大趋势。城市精细化管理是一种更为精致、深入、规范的管理模式。城市是一个复杂的体系。构建城市管理长效机制必须实现城市各系统间的协同发展，综合运行，这是实现城市管理精细化的前提和条件。
　　三、构建城市管理长效机制：D市交通志愿服务案例分析
　　（一）交通志愿服务机制产生的背景及发展过程
　　交通志愿服务机制构建可追溯至2000年公安部、原建设部开展的“畅通工程”。2010年，中央文明办、公安部联合召开会议，在全国实施“文明交通行动计划”，2017年提升为“城市道路交通文明畅通提升行动计划”①。
　　2014年，D市入围“全国文明城市”提名，随之启动交通志愿服务机制，并在2016年“创城迎审”期间成立交通志愿服务队伍（全国文明城市测评项目中有关于交通志愿服务的要求）。自2016年起，D市文明办、市公安局交通警察支队联合开展市级以上文明单位认管路口交通志愿服务活动②。2018年初，D市再度入围“全国文明城市”提名，交通志愿服务机制再次以政府文件形式下发。
　　（二）交通志愿服务机制构建初衷
　　交通秩序不仅关乎城市运行的效率和安全，更是一座城市展示形象的窗口，一定程度上体现了城市管理者的智慧。开展交通志愿服务活动是改善交通出行环境、优化公共秩序的有效措施，同时也是D市争创“全国文明城市”的重要体现。
　　维护道路交通秩序，倡导交通安全文明：交通志愿服务机制旨在以志愿服务活动的形式宣传文明出行，维护道路交通秩序，共建道路文明。开展交通志愿服务活动可以通过规劝手段，对交通参与者起到教育作用，通过劝导、拍照、曝光起到警示作用。
　　提升市民文明素质，助力创建文明城市：交通志愿服务活动对市民文明意识的提升具有积极意义。城市发展、城市品位的提升不仅在于齐全完备的硬件设施，而且还在于与之相匹配的素质文明即市民素质。市民素质的提升非一日之功。持续开展交通志愿服务活动，能够传递文明交通理念，从长远来讲是对市民文明素养和城市文明水平的不断深化和提升。
　　构建交通志愿服务长效机制：构建交通志愿服务长效机制可在一定程度上改变以往短时低效的工作方式，改变固化的思维模式，不仅可以使市民对管理者的态度有所改观，还会使城市管理更加精细。为此，D市多次召开“创城迎审”动员大会，强调构建城市管理长效机制的重要意义。构建交通志愿服务机制成为D市实现城市管理长效机制的有益尝试。 　　（三）交通志愿服务机制效果
　　构建交通志愿服务机制对D市交通管理具有创新意义，不仅得到了市民的普遍认可与赞同，而且为城市交通形象增添了亮色。但是由于政策出台之初，实施细则没有进行系统规范统筹，导致运行中出现一些问题。主要表现在：
　　第一，交通志愿服务队伍机动性差，动力机制不足。
　　通过实地调查走访，D市交通志愿者的轮值频率存在一定差距。人员轮换机械化，降低了志愿者队伍的机动性和稳定性。此外，仅有少量志愿者接受了相关法律法规方面的简单培训，导致执勤中出现没有统一站位、很少规范用语、动作站姿不规范等问题。
　　第二，法律法规意识淡薄，亟待提升文明素养。
　　交通志愿服务与倡导市民和非机动车自觉遵守道路交通法规、文明出行存在较大差距。为了实地测量市民和非机动车的出行现状，笔者在早高峰时段选取了4处交通志愿者服务的路口，进行了相关统计。（见表）
　　城市管理长效机制的建立与具体实践过程中的解决方法和手段相辅相成。开展交通志愿服务活动有赖于志愿者参与服务工作的使命感、责任感和志愿服务的规范有效性，同时对机制本身的监督、考核也是推进交通志愿服务的有效保障。虽然D市多次召开城市管理的相关会议，明确提出建立健全权责明晰、分工明确、责任到位、处置及时、运转高效的城市管理长效机制，确保做好“创城迎审”工作，但是在构建交通志愿服务机制的实际工作中与城市管理长效机制的构建存在一定差距。
　　四、对策分析：基于交通志愿服务长效机制构建的思考
　　在构建城市管理长效机制的过程中，城市面临法制化、绩效化、多元化、精细化的挑战。基于长效机制的内涵意义，本文提出构建城市管理长效机制在执法层面、治理层面、宣传层面、技术层面的系列对策。在城市管理长效机制的运行下，城市管理工作应多策并举、多管齐下、与时俱进。
　　（一）完善法治保障
　　制定城市綜合管理法律法规，构建城市综合管理法治化新格局，使城市管理有章可循、有法可依，这是有效解决城市管理问题的根本保障。应当承认，我国城市管理立法工作相对滞后，而地方政府立法的需求又兼具规范性和紧迫性。因此，在制度层面上对城市管理提出法制化的要求，政府的权力、职责均应规范在法律法规的框架内，不能超越。
　　（二）综合政绩考核
　　政绩考核应作为政府参与城市管理的自发决定，而不应成为机关工作的被动底线。一是政府部门应结合城市的定位和特色，结合城市和广大市民的发展需求，确定科学合理的战略，制定长远目标和规划;二是进一步完善行政机关内部机制，积极推进政务公开，建立行政问责制，将绩效考核与个人发展相结合，提升政府部门的工作效率;三是构建交通志愿服务长效机制，必须跳出单纯为创城迎审“分分必争”的考核框架，为建设和谐城市、提升全社会的文明素养构建长效机制。
　　（三）多元主体参与
　　随着城市管理工作的进一步深化，政府主导模式逐步与社会协同共治模式相协调，多元主体的共同参与能够体现共建共治共享的管理理念。政府部门应大力营造良好的社会环境，将社会组织、广大市民吸引、容纳到城市管理建设中来，为多元参与创造更多条件和可能。构建交通志愿服务长效机制，必须充分动员各种社会组织和广大市民的力量。
　　（四）教育提升素养
　　通过对中小学生的有效引导和高等教育的深化，促进年轻一代的政治素养养成，启发年轻一代观念转型升级，从而带动家长与孩子自觉自愿地参与到城市管理中来。构建城市管理长效机制，不断完善教育结构，达到“教育一个孩子，带动父母两人，影响家庭三代”的效果。文明出行离不开文明出行理念内化于心、外化于行的综合素质提升。构建交通志愿服务长效机制，素质教育是重要内容。
　　（五）智慧技术支撑
　　随着互联网、云计算信息技术的迅猛发展，大数据使城市信息化管理的水平不断提升，智慧城市建设成为新时代城市发展的大趋势。智慧城市融合物联网、3S、云计算技术，消除地域之间的信息孤岛，全方位地对城市进行智能化调度和运行。信息技术的成功应用能够充分整合城市中的各类资源，提升城市信息的感知能力，在此基础上实现对城市规范科学和可持续管理，减少城市建设中的资源浪费，减轻城市建设对生态环境的影响，解决城市顽疾，实现城市健康可持续发展。构建交通志愿服务长效机制，离不开大数据的支撑。
　　五、结语
　　建立健全城市管理长效机制要聚焦城市管理的主要任务和重点领域，突出解决长期困扰城市管理的难题和顽疾，这是进一步加强城市治理的发展趋势。本文在对城市管理长效机制的内涵进行综述的基础上，通过对D市交通志愿服务活动案例分析，提出完善法治保障、优化政绩考核、促进多元参与、加强宣传教育，以及不断推进智慧城市建设等一系列长效机制建设的对策建议。
　　随着中国特色社会主义进入新时代，城市正处于向高质量发展的深刻转型阶段，人民群众对美好生活的期待呈现新变化新特点，城市治理将进一步面对一系列新情况新挑战。城市治理是由一个多层次、多变量元素相耦合，具有非线性和复杂回路特征的社会系统工程。科学高效的现代化城市治理体系有助于优化城市结构，提高城市的综合竞争力。
　　注释
　　①为深入贯彻中央城市工作会议精神，推动治理交通拥堵、出行难、停车难，不断提升城市道路交通治理现代化水平，中央文明办、公安部等部门决定在实施城市道路交通管理“畅通工程”和“文明交通行动计划”的基础上，进一步创新城市道路交通管理，从2017年起至2020年，在全国组织实施“城市道路交通文明畅通提升行动计划”。
　　②45家文明单位认管城区15个路口，开展文明交通志愿服务活动，认管路口逐渐增加到32个，由150个文明单位进行认管。
　　（责任编辑：赵刚）
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