城乡结合部的成因及未来发展方向

来源:用户上传      作者: 宋洁尘

　　一、基本概念
　　
　　城乡结合部并非我国独有的现象。城乡结合部作为一个区域概念，与国外的“城市边缘区”(urban fringe) 、“边缘城市”（edge cities）、“城市蔓延区”(the area of urban sprawl) 、“都市扩展区”（extended metropolitan regions）、“半城市化”（peri-urbanization）、desakota等概念极为相似。它是一种土地利用、社会和人口特征的过渡地带，位于城市连续建成区，与外围几乎没有城市居民住宅和非农土地利用的纯农业腹地之间，兼有城市与乡村两方面的特征，人口密度低于中心城市，但高于周围的农村地区。
　　国外对城市边缘区的研究始于第二次世界大战期间，发展于20世纪70年代。经过半个多世纪的变迁，城市边缘区的概念包括两方面含义：一是具有自然特性和社会特性，一般定义为城市中具有特色的自然地区；二是城市化对农村冲击最大、城市扩展在农业土地上反映最为显著的地区。
　　国内学者习惯上将国外城乡边缘区等类似概念称之为城乡结合部。城乡结合部体现了我国特有的二元社会经济体制对城市化进程、城市空间结构、社会管理体制等方面的深刻影响，是一个既具备一般意义上城市边缘区的典型特征，又带有鲜明中国特色的本土化定义。从本质上讲，城乡结合部泛指大中城市建成区与非建成区的接壤地带，具有“亦城亦乡、非城非乡”的独特区域特征，是受自上而下城市化和农村内生城市化交错作用的特殊地域区域。
　　
　　二、城乡结合部的主要成因
　　
　　城乡结合部的成因较为复杂，既有城市发展过程中功能不断向郊区农村扩张的外力推动作用，也受到农村内生的工业化、城市化进程的深刻影响，同时还与我国特定的城乡二元社会经济体制密切相关。概括而言，城乡结合部的成因主要包括以下三个方面。
　　
　　（一）城市部分功能向郊区转移推动了城乡结合部的形成
　　长期以来，国内城市规划习惯于“摊大饼”。随着城市圈层式扩张，城市中心地区土地价格不断攀升，导致很多位于大城市市区的制造业开始向外围郊区迁移，部分新的工业园区也直接选择布局在城市郊区。一些占地面积较大的大学等科研机构，也纷纷在城市外围地区选择新址，建设“大学城”或“科技城”。毗邻中心城市的区位优势，加上相对低廉的土地价格，对房地产开发也产生了巨大的吸引力，一些大型房地产开发项目往往率先在城市外围地区落地。亦庄开发区建设、沙河大学城、天通苑居住区等都鲜明体现了城市功能向郊区布局对北京城乡结合部形成的巨大推动作用。这种城市化的扩张与周边的农村地区共同形成了工业、商业、居住和农业用地混杂，市民、农民、流动人口混杂、城市管理体制和农村管理体制混杂的城乡结合部。此外，一些大城市为优化城市空间结构，保护城市生态环境，积极推行绿化隔离带建设，客观上也为城乡结合部的形成提供了地域空间，其中北京的城乡结合部很多都与城市绿化隔离带的分布相重合。
　　
　　（二）农村城市化是推动城乡结合部形成的重要原动力
　　城乡结合部的形成，并非完全依赖城市向外扩张，同样也受到农村内生的城市化进程的深刻影响。位于大城市郊区的农村，特别是沿海经济发达地区的农村，凭借得天独厚的区位条件，积极推动乡镇企业发展，推进农村工业化进程，从而形成了造就城乡结合部的又一重要力量。乡镇政府和村集体经济组织为了谋求地方经济发展，积极出面整合内外发展资源，将集体土地出租提供给工商企业，变集体土地为土地资本，与外部的资金、技术等要素进行对接，培育二、三产业，实现了农村富余劳动力的就地城市化。这使得农村地区传统的农业用地逐渐转化为二、三产业用地，形成了自下而上的城乡结合部。北京市朝阳区的高碑店村、丰台区的草桥村等都属于农村城市化推动形成城乡结合部的典型。
　　
　　（三）流动人口向大中城市寻求就业机会的现实需要和城乡二元体制的束缚，形成了城乡结合部长期存在的需求基础
　　受城乡户籍制度，以及附加在户籍制度背后一系列隐性社会保障制度城乡分割的影响，大量在大中城市寻求就业机会的流动人口往往并不能顺利转化为真正意义上的市民。但是，他们又迫切需要在大中城市找到属于自己的立足之地。在强大的现实需求和严格的制度约束的夹缝之中，位于大中城市建成区周边的城乡结合部，居住和生活成本相对低廉，城市政府对该区域的管理相对薄弱，从而为流动人口在大中城市安身立命提供了空间。同时，身处城乡结合部地区的原农村集体经济组织和农民，从出租集体土地、出租房屋等方面中获得了一笔可观的经济收益，从而进一步强化了城乡结合部长期存在的微观经济基础。
　　
　　三、加快推进城乡结合部地区城市化进程的对策建议
　　
　　从城乡结合部的成因分析中，不难看出城乡结合部的形成既有体制原因，又与城市化的发展演变规律密切相关，更又直接关系到当地农民、周边市民及流动人口等人民群众的切身生存和发展权利。面对城乡结合部地区普遍存在的基础设施落后、流动人口大量聚集、环境脏乱差、公共服务供给不足、社会治安状况堪忧、安全隐患多等现实问题，迫切需要我们确立对待城乡结合部的科学态度。具体到北京，必须把推进城乡结合部城市化建设，提高到促进首都和谐稳定，加快完善城市功能，加快实现农民共同分享城市化红利的战略高度来加以认识。要紧密结合北京的实际情况，贯彻落实市委市政府对城乡结合部地区改造一系列决策部署，重点围绕“贯彻一条主线、依靠两个主体、破解三大难题、实现四有目标、突出五个重点”的总体部署，加快推进城乡结合部改造，率先实现城乡一体化发展新格局。
　　
　　（一）贯彻转变经济发展方式这条主线，推动城乡结合部地区经济社会转型发展
　　要牢固树立城乡结合部地区改造是缓解地区人口资源环境紧张、打破城乡二元结构，实现经济发展转变的战略谋划，而不是单纯压缩流动人口生存空间、不是拆农民的房盖楼房、不是政府从农民手中拿地搞建设，与民争利，更不是变相搞房地产开发，走以地生财的老路。城乡结合部改造就要通过创新发展思路，依托“调、拆、建、转、管”的无缝衔接，实现经济发展方式转型升级，同步推进社会建设转型，彻底打破城乡二元结构，重塑地区生产、生活、生存方式，彻底根治城市化进程中的历史遗留问题。要将城乡结合部的改造与提升农民、流动人口的生产生活质量放在更加突出的位置，兼顾各种不同利益群体的合理诉求。
　　
　　（二）始终紧紧依靠政府和农民两大主体，合力推动城乡结合部地区城市化进程
　　城乡结合部地区积累的社会矛盾复杂多样，各类主体的利益诉求也千差万别。单纯靠政府推动不现实，单纯依靠农民自发自觉去改造同样也是遥不可及，只有把“政府主导、农民主体”紧密结合在一起，才有望破解城乡结合部改造的一系列难题。一方面需要各级部门坚持城市化的正确导向，把保护农民利益放在首位，坚持从地区实际出发，强化体制机制创新，主动服务农民主体。另一方面，又要严格遵照城市规划的基础上，充分相信农民的智慧、尊重农民的意愿选择，让广大农民成为城乡结合部地区建设的决策参与者、利益自我维护者，确保农民在地区城市化过程中根本、长远、合理合法的利益得以顺利实现。
　　
　　（三）着力破解城乡结合部地区建设面临的拆迁、融资、资金平衡等三大难题
　　当前，城乡结合部地区建设面临拆迁难、融资难、资金平衡难等三大现实难题。拆迁难，难在农民对拆迁赔偿的预期带有一定程度的非理性，这就需要发挥党做群众工作的优势，发挥基层党组织和广大党员干部的先锋模范作用，通过耐心细致的思想政治工作，严格依法维护广大人民群众合理合法的利益诉求，引导广大农民树立关注长远发展、长期受益的更加理性化的心理预期，打赢拆迁的心理战。融资难，主要受制于当前信贷宏观调控的收紧，体现为融资条件更严、门槛更高、成本增加。为此，一方面要用好政府手中的自有财力，让有限的资金发挥更大的杠杆作用，撬动社会投资；另一方面要强化政府和银团合作，积极争取金融信贷支持，强化信贷风险评估，引导金融企业创新金融服务。同时，要进一步调动国有企业参与城乡结合部改造的投资积极性，强化国有企业的社会责任，开辟政企合作的新渠道。资金平衡难，难在城乡结合部地区建设中农民转居、市政配套与产业用地出让之间投入和收益不匹配。要解决这一难题，必须在强化城乡结合部地区土地开发投融资规划，适当调整增加产业用地比例，提高规划建设用地容积率，重点提高产业用地的产出绩效、创新产业用地出让金缴纳方式等方面寻求突破。

　　（四）把实现农民有资产、有住房、有社保、有就业作为衡量城乡结合部地区建设成败的根本衡量标准
　　城乡结合部地区改造的顺利不顺利，成功不成功、农民满意不满意，关键看上述“四有目标”有没有实现以及实现的程度和水平。实现农民有资产，就需要在推进城乡结合部改造过程中妥善实施农村集体经济产权制度改革，让农民带着资产进城。尤其是农民手中的安置补偿款，政府要有意识地培养农民理性、健康的理财习惯和能力，让其变成可以不断增值的资产。实现农民有住房不难，难在农民手中富余的房源如何增值，又不增加地区社会服务管理的负担。要积极探索成立专业的公司或者机构将农民手中的富余房源趸租过来，再由公司统一出租给在本地区有正式职业的人口，将“以房管人”落到实处。农民则从专门公司或者机构那里获取稳定的收益。采取上述运作模式，租房者的信息可以实现实时准确采集，便于政府有针对性地调控人口，提供服务，还能够有效避免不法分子或者犯罪人员藏匿其中，大大改善城乡结合部的治安状况，降低社会管理成本。为了实现有社保，要尽量避免村庄的分散拆迁，尽可能采取整建制拆迁的方式，实现农民向居民的整体平滑过度。要实现有就业，一方面要强化农民的就业技能培训，提高其就业能力；另一方面要充分依托重点产业功能区建设，为农民开拓更多的就业渠道。
　　
　　（五）重点解决城乡结合部地区未来发展定位、市政基础和基本公共服务设施建设、流动人口服务管理、社会管理体制转型和遏制违法建设蔓延等现实问题
　　要进一步提高城乡结合部地区发展的战略前瞻性，需要结合城乡结合部地区的发展基础、周边重点功能区的发展定位，进一步明确城乡结合部地区未来发展定位，避免千村一面演变成新的千城一面。要建立和完善市政基础设施和基本公共服务设施建设向城乡结合部地区适当倾斜政策，积极争取和吸引中心城区优质公共服务资源向城乡结合部地区转移，彻底摆脱乡村提供基本公共服务的供给缺口，形成产业发展和公共服务双引擎支撑的新型城市化。探索名校办分校、名院办分院等多种形式，有效改造和提升城乡结合部地区现有公共服务设施的服务水平。要通过深入细致的做好群众工作，联系群众、宣传群众、组织群众、服务群众，认真做好城乡结合部地区流动人口的服务管理工作，让为城市经济社会发展作出贡献的各类人群生活的更有尊严。为顺利实现城乡结合部地区社会管理体制的顺利转型，要进一步加强基层组织建设，提前对村两委班子成员、村集体经济组织负责人等进行培训，为实现村庄治理向城市社区治理的转型提供组织人才保障。为了实现城乡结合部地区改造不反弹，必须把有效遏止违法建设放在更加突出的位置，完善制止和查处地区违法建设的体制机制，保持对违法建设的高压态势。特别是要加强农村集体土地出租和使用管理，规范土地出租、流转、使用等行为。此外，为了逐步实现对城乡结合部的源头治理，在逐步打破城乡二元体制束缚的基础上，必须严格控制城市增长边界，明确划定城市和乡村的界线，防止城市无序蔓延导致城乡结合部出现“边整治、边生成”的怪圈。
　　
　　(责任编辑：黄荔)

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