“分类管理”政策下独立学院转设路径、困境及对策探讨

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　　[摘要]部分独立学院由于不符合设置要求面临转设压力。在“分类管理”政策下，由于营利性和非营利性的差别待遇与较高的转设成本，独立学院转设主要面临着非营利组织和地方政府财力有限、私人组织提供教育资源动力不足、政府与私人混合提供教育资源缺乏政策依据等问题。要解决这些问题，中央政府要给予欠发达地方政府必要的转移支付和政策支持，地方政府要承担必要的转设成本，要维护私人资本的合理权益，允许政府和私人混合提供教育资源合作办学。
　　[关键词]“分类管理”;独立学院;民办高校;转设
　　[中图分类号]G511
　　[文献标识码]A
　　[文章编号]2095-3437（2020）03-0009-04
　　一、问题的提出
　　在我国高等教育加速发展的阶段，出现了一种特殊的办学模式——独立学院。它在经济发展水平相对落后的情况下，为快速实现高等教育大众化发挥了积极作用，但初期却出现了一哄而上的局面。为规范独立学院办学，教育部于2003年发布了《关于规范并加强普通高校以新的机制和模式试办独立学院管理的若干意见》（简称教育部“8号文件”），要求独立学院一律采用民办机制，省级政府按民办高校制订收费标准;要求参与举办的公办高校应对教学质量负责，参与举办的社会组织及个人要提供相应的教育资源;并要求独立学院在法人资格、招生和颁发证书、校园设施、教学组织管理、财务核算等方面实现独立。为进一步规范独立学院办学，2008年，教育部又下发了《独立学院设置与管理办法》（简称教育部“26号令”），进一步明确了独立学院的办学条件及要求，提出5年内（到2013年）完成对独立学院规范验收的要求，并提出对不符合要求的独立学院进行整改或撤销。从此，独立学院转设问题便提上了日程。但截至2015年7月，全国仍有275所独立学院，已转设独立学院只占全国独立学院总数（含已转设）的15.9%。对于独立学院转设问题，学者们也进行了相关研究。温晶晶（2014）认为，独立学院发展面临着经费、师资及评价的现实困境，转设是破解困境的必由之路。阙明坤（2015）对独立学院转设状况进行了调研，发现转设困难的独立学院主要是教育部“8号文件”前创办的“公办型”独立学院、举办主体实力较弱的独立学院及政府对转设重视不够地区的独立学院。阙海宝、罗昆（2015）认为，独立学院转设的困境是产权问题，独立学院产权的明晰与规范是一个复杂的过程;探索政府等参与的混合所有制办学对促进独立学院发展具有重要现实意义。这些研究一定程度上指出了独立学院发展和转设面临的困境，并提出了一些合理化的建议。但2016年新修订的《中华人民共和国民办教育促进法》提出了“分类管理”的政策，独立学院转设又面临营利性和非营利性选择的新问题。因此，探讨“分类管理”背景下独立学院转设问题就显得尤为必要。
　　二、独立学院转设的路径、困境及原因
　　当前，并非所有的獨立学院都需要转设，需要转设的独立学院主要是指不完全符合教育部“26号令”设置条件或发展陷入困境的独立学院。根据独立学院土地、设施、资金等有形教育资源的提供主体，独立学院大致可以分为“公共提供型”“私人提供型”及“混合提供型”独立学院。在“分类管理”背景下，不同类型的独立学院转设的路径选择、面临的主要问题及原因有所差异。
　　（一）“公共提供型”独立学院转设面临的主要困难是公共组织财力有限
　　“公共提供型”独立学院指有形教育资源由公共组织提供的独立学院。这类独立学院又可分为两种情况：一种是公办高校和社会非营利组织混合提供有形教育资源的独立学院，另一种是公办高校提供品牌、管理等无形教育资源，社会非营利组织提供有形教育资源的独立学院。按照教育部“26号令”独立学院设置要求，公办高校作为举办者可以提供管理、服务等无形教育资源，但土地、校舍等有形教育资源属于国有资产，不能过渡给独立学院。这就意味着第一种“公共提供型”独立学院，面临着转设和其母体高校收回财政性教育资源的压力。同时，教育部“26号令”对参与举办的社会组织提出了条件要求，即“注册资金不低于5000万元，总资产不少于3亿元，净资产不少于1.2亿元，资产负债率低于60%”。事实上，大多数社会非营利组织难以具备这些条件。因此，第二种“公共提供型”独立学院有相当一部分同样面临转设的压力。如果由符合条件的私人组织接替公共组织参与举办，转设为“私人提供型”的独立学院，或者由私人组织购买转设为“私人提供型”的“民办高校”，则私人组织要承担全部有形教育资源的溢价成本，还要提供后期改善办学条件的追加资本。但是，新修订的《民办教育促进法》提出“非营利性民办学校的举办者不得取得办学收益”，如果选择非营利性高校，私人组织巨额资金投入则成为沉没资本;如果转设为营利性高校，则面临着较大的竞争风险，需要具备较强的办学实力。因此，私人资本一般不愿介入转设。基于转设难度、转设成本及这类独立学院的“公益性”考虑，这类独立学院转设为社会非营利组织提供的非营利性民办高校、独立学院或政府提供的公办高校是较为理想的选择。但是，如果第一种“公共提供型”独立学院转设为由参与举办的非营利组织提供全部有形教育资源的民办高校，需要非营利组织偿还母体高校先期提供的有形教育资源，并提供继续办学所需的教育资源。这对社会非营利组织是不小的经济负担，其可能无法承受。如果引入其他社会非营利组织参与办学，但我国很少有非限定性净资产过亿的非营利组织，有办学意愿的更是少之又少。如果转设为政府组织举办的“公办高校”，但基于公平原则政府要向参与举办的公办高校和社会非营利组织支付办学成本“补偿费”，后期还要承担办学的人员经费、公用经费及基建经费。如果一次性转设多所独立学院，需数以百亿的财政支出，一些欠发达地区政府财政则难以承受。
　　（二）“私人提供型”独立学院特设面临的主要困难是私人投资动力不足
　　“私人提供型”独立学院指有形教育资源由私人组织提供，公办高校只提供无形教育资源的独立学院。由于有形教育资源由私人组织提供，从提供主体的身份角度分析，这类独立学院符合教育部“26号令”的独立学院设置要求;但从提供主体的经济条件角度分析，还有部分独立学院由于参与举办的私人组织经济实力不能满足独立学院设置要求而面临转设的压力。由于这类独立学院产权较为清晰，资本溢价较高，政府购买不仅财政压力较大，还面临较为复杂的公私转制问题，而继续由私人提供转制的复杂度相对较小。因此，基于转设的难度和现实条件，这类独立学院转设为仍然由私人组织提供的民办高校或独立学院是较为理想的选择。如果“私人提供型”独立学院转设为“私人提供型”民办高校（非独立学院），公办高校不再参与办学，需要原参与举办的私人组织向公办高校支付一定的“分手费”。如：湖北省独立学院转设向母体高校上缴的分手费平均为一亿元间。同时，为适应民办高校设置及发展需要，私人组织还要为改善办学条件不断增加经费投入。这对那些经济实力原本不够强大的私人举办方是一个不小的经济压力，甚至难以承受。如果改变原有私人提供者，由其他符合条件的私人组织购买，公办高校继续参与办学，转设后仍为“私人提供型”独立学院，新进入的私人组织不仅要向原举办方私人组织支付数亿元的购买费用，还要按有关规定缴纳土地、房舍等资产过户所需的营业税、交易管理费、价格调节基金、契税等总计相当于房地产价值约9%的税费。这对新进入的私人组织是一笔较大的投资。如果由新进入的私人组织购买转设为私人提供的民办高校（非独立学院），私人组织不仅要向原有私人举办者溢价购买有形教育资源，还要向公办高校支付无形资产股权溢价收益。在“分类管理”政策下，如果转设为营利性高校，面对处于优势地位的非营利性高校的竞争，投资收益具有较大的不确定性;如果转设为非营利性高校，私人组织不能获取投资收益。巨大的资金投入、高昂的转设费用及营利性和非营利性的两难选择，让私人组织介入独立学院转设、提供教育资源的动力不足。 　　（三）“混合提供型”独立学院转设面临的主要困难是政策缺位
　　“混合提供型”独立学院指有形教育资源由私人组织与公共组织（公办高校）混合提供的独立学院。这类独立学院面临转设的主要原因大致有两种情况：一种是参与举办的公办高校利用财政资源提供了有形教育资源;另一种是不仅参与举办的公办高校利用财政资源提供了有形教育资源，而且参与举办的私人组织经济实力不符合独立学院设置要求。这类独立学院如果转设为“私人提供型”民办高校或独立学院，同样面临着私人组织投入资金大、转设成本高及营利性和非营利性的两难选择，私人组织投资动力不足;如果转设为政府提供的公办高校，也同样面临政府财政能力有限的问题。因此，基于转设的难度和现实条件，这类独立学院转设为政府与私人混合提供的非营利性民办高校或独立学院是较为理想的选择。但是，现行的民办高校设置政策都无法找到支撑政府与私人混合提供教育资源合作办学的依据。教育部26号令明确了公办高校可以以无形资产参与办学，但未提及政府是否可以提供有形资产参与举办独立学院。新修订的《中华人民共和国民办教育促进法》规定“国家机构以外的社会组织或者个人，利用非国家财政性经费，面向社会举办学校及其他教育机构的活动”适用本法，但并未明确将政府与私人混合提供资源办学纳入本法规范围。《中华人民共和国民办教育促进法实施条例》指出“举办者以国有资产参与举办民办学校的”要按有关规定进行评估、备案，但没有明确办学主体和办学形式。《中华人民共和国教育法》规定“以财政性经费、捐赠资产举办或者参与举办的学校及其他教育机构不得设立为营利性组织”，但没有明确提出政府可以利用财政性经费与私人组织混合办学。《中华人民共和国高等教育法》提出“国家鼓励企业事业组织、社会团体及其他社会组织和公民等社会力量依法举办高等学校”，但也没有明确政府与私人混合举办的问题。因此，政府与私人混合提供教育资源合作办学缺少相应的法律法规依据。
　　三、新阶段独立学院转设的对策
　　新阶段独立学院转设要根据独立学院的类型，按照“分类管理”的思想，在充分尊重历史与现实的情况下，由政府主导实行“一校一策”，逐步推进不符合设置要求的独立学院转设。要理清各举办主体间的产权关系，在保障举办主体合法权益的情况下，重新构建产权明确、权责清晰的民办高校办学模式。
　　（一）“公共提供型”独立学院转设要发挥政府财政职能
　　由“公共提供型”独立学院转设为公共组织提供的非营利性民办高校或公办高校是较为理想的选择，但受公共组织财力的制约，因此政府应承担起主要转设责任，多举措加强公共资源投资。一是政府给予一定的财政补贴，转设为非营利组织提供的非营利性民办高校（非独立学院）。对于社会非营利组织不符合办学要求的“公共提供型”独立学院，可以转设为社会非营利组织提供的非营利性民办高校，但为减轻非營利组织提供教育资源的压力，保证办学质量，政府要提供相应的转设成本和必要的财政支持。二是政府根据财力逐步收编，转设为公办高校。地方政府可根据财政能力和地方经济社会发展的需要，逐步将具备条件的独立学院分批次地转设为公办高校。在经济欠发达、高等教育资源供给不足的地区，中央政府可以设立专项转移资金予以资助。“公共提供型”独立学院转设为公办高校，政府要根据具体情况给予参与举办的社会非营利组织和公办高校合理的投资补偿。如果是公办高校通过贷款提供教育资源的“校中校式”独立学院，政府可以通过承担银行债务的方式将其收归政府所有;如果是公办高校以政府资源（土地、建筑物等）和财政性资金投资并举办的独立学院，还可以将其直接并入母体高校。三是政府参与办学，转设为政府与非营利组织提供的非营利性民办高校。对于社会非营利组织符合办学要求的“公共提供型”独立学院，政府可以将公办高校提供的有形教育资源以划拨的形式归独立学院所有，给公办高校适当补贴，转设为非营利组织和政府混合提供的民办高校。原公办高校可继续以无形资产参与办学，提供有偿服务，但不得拥有股权，其服务收益计入办学成本。
　　（二）“私人提供型”独立学院转设要维护私人资本的合理权益
　　由“私人提供型”独立学院转设为仍然由私人组织提供的民办高校或独立学院是较为理想的选择，但私人组织投资动力不足，因此政府要给予政策及财政支持，保障私人资本合理收益，多举措激励私人投资。一是要规范与完善独立学院举办者退出机制。政府在出台独立学院转设政策时要明确公办高校无形资产股权收益价格，避免过高溢价。对转设为非营利性民办高校，公办高校提供无形教育资源收益已按年度计入办学成本的，公办高校不应再获取股权溢价收益;根据情况政府也可以向公办高校支付一定的“分手费”，以补偿其转让股权的收益。对转设为营利性民办高校，对公办高校无形资产股权收益，政府应划定溢价上限。二是政府要减免独立学院转设税费。应允许那些不符合资产要求的私人投资方通过与其他私人组织重组融资的方式，“整改”为新的“私人提供型”独立学院。对这种“整改型”的转设，政府应该免除各项过户税费。如果新进入的私人组织以购买方式转设为非营利性“私人提供型”独立学院或民办高校，政府要根据情况依法减免转设过程中产生的过户及交易费用;如果转设为营利性民办高校，政府也要根据情况给予一定的税费优惠待遇。三是要保障私人资本保值增值。私人资本介入独立学院转设，提供教育资源举办非营利性民办高校，政府除了要依法给予财政补贴和各种优惠待遇，还要保障私人资本的保值增值，允许给予私人投资本金一定的利息补偿，并计入办学成本。同时，对营利性“私人提供型”民办高校，政府也要给予一定的财政及政策优惠待遇。
　　（三）“混合提供型”独立学院转设要允许政府与私人混合办学
　　由“混合提供型”独立学院转设为政府与私人混合提供的独立学院或民办高校是较为理想的选择，但缺乏相应的政策依据，因此国家要提供相应的政策，允许政府与私人混合提供教育资源合作办学。一是国家要进一步完善相应的法律法规，出台相应政策，允许政府公共资源与私人资源混合举办非营利性民办高校;按照所有权、经营权和独立法人财产权分离的基本原则，进一步规范和理顺教育资源提供者、教育举办者及教育机构（学校）之间的关系。要保障教育资源提供者资产的保值和适当增值，要保障教育举办者（经营管理者）的办学自主权，也要保障教育机构独立法人权利。二是“混合提供型”独立学院转设为由政府和私人混合提供的非营利性民办高校或独立学院，政府可以对公办高校提供的财政性教育资源，以划拨的形式转化为政府的股权，并对参与举办的公办高校给予一定的经济补偿。根据具体情况，政府可以允许作为举办者的公办高校继续参与管理，转设为新型的非营利性“混合提供型”独立学院;还可以由教育主管部门、私人投资方共同组建理事会，实行理事会领导下的校长负责制，转设为非营利性“混合提供型”民办高校。转设后的非营利性“混合提供型”独立学院和民办高校，应将私人资本的合理增值和公办高校合理的服务性收费纳入办学成本。
　　四、结语
　　总之，《独立学院设置与管理办法》的出台使得一些不符合设置要求的独立学院面临着转设的压力，新修订的《中华人民共和国民办教育促进法》的“分类管理”政策，又使得独立学院转设面临的困难更为复杂。根据独立学院有形教育资源的提供主体不同，独立学院转设的最优路径选择不同，遇到的主要困难也不尽相同。要解决这些问题，政府要积极主动介入，提供必要的政策与财政支持;要保障私人资本的合理收益，调动私人资本投资办学的积极性;要给予“混合所有制”高校政策支持，允许政府和私人混合提供教育资源合作办学，我们要通过政府主导、社会参与，构建起公办高校、民办高校及“混合所有制”高校并存的新时代高等教育办学模式。
　　[责任编辑：钟岚]
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