当前土地使用权流转问题的新分析

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　　摘要：土地使用权流转是社会、经济发展到一定阶段的必然结果；我国幅员辽阔，各地土地流转情况也大不相同。市场经济条件下，目前的土地使用权流转中还存在许多问题，针对这些问题提出一些对策和建议是很有必要的。
　　关键词：土地流转；必然性；问题；对策和建议
　　
　　“三农”问题一直是我国经济发展过程中的重要问题，随着农业生产技术的提高和生产规模的扩大、劳动力的转移、土地使用权作为土地产权的一部分，不断发生着流转。土地流转就指的是土地使用权流转。土地使用权流转的含义，是指拥有土地承包经营权的农户将土地使用权(经营权)转让给其他农户或经济组织，即保留承包权，转让使用权。中央十七届三中全会《决定》中指出：“加强土地承包经营权流转管理和服务，建立健全土地承包经营权流转市场，按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、互换，转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。”如何在坚持土地家庭承包经营的基础上，通过土地使用权流转，实现土地资源合理优化配置，这是一个亟待探索解决的问题。
　　
　　一、土地使用权流转的必要性
　　
　　1、是实现农业现代化，提高农业劳动生产力的要求。
　　家庭联产承包责任制同农业现代化的矛盾，其实质就是小农经济同现代化的矛盾。农业现代化不可能在分散的小农经营的土地经营模式中发生，只能在土地集中后的规模化经营模式中发生。农业的现代化首先就是农业的产业化。土地流转有利于土地的适度规模，可以使农业生产经营作为一个产业来发展，从而提高农业生产的商品化和市场化水平，根据市场需要来进行生产经营。其次，土地使用权的流转，可以扩大地块的面积，统一使用大型农业机械来进行耕作，还有利于兴修水利、道路等基础设施。最后，土地使用权的流转，土地适度规模经营有利于采用最新科技成果，武装农业，提高农业的科技水平和劳动生产力。
　　
　　2、是社会主义市场经济发展，实现农业资源优化配置的要求。
　　市场经济条件下，价值规律作用的充分发挥，要求资源在市场上能自由流动。土地是农业生产中最重要、最基本、最核心的生产要素。其他农业资源通常是为土地资源服务的，其他农业资源的流动通常都是依附于土地资源的流动。土地使用权的流转，促进土地生产要素和其他农业资源的流动，这就可以充分发挥市场的资源优化配置功能，提高了农业资源尤其是稀缺的农业资源的利用率和生产率，从而有利于实现资源的优化配置，促进农村生产力的快速发展。
　　
　　3、是农村经济结构调整和农村劳动力转移的必要结果。
　　转移农村富余劳动力，大力发展二、三产业，是解决“三农”问题的根本出路。“家家分田，户户种地”的经营格局，迫使众多的劳动力束缚在有限的土地上，不仅限制了农产品商品率和农业劳动生产率的提高，而且制约了二三产业的发展。随着社会主义市场经济的快步发展，市场需求对劳动力资源配置的力度不断加大，劳动力的自然流动成为普遍的社会现象，农村劳动力就业门路不断拓宽，向城市、向二三产业的转移越来越多，这就对土地流转提出越来越迫切的客观要求。在保证农民土地承包经营权的基础上，通过农村土地使用权流转的方式，既可以将农民从土地上解放出来，从事收益更高的工作，又维护了农民的土地承包权益，解除农民离土离乡的后顾之忧。在市场经济条件下，土地流转、适度规模经营和农村劳动力转移互为条件，相互作用，相互推动，从而实现农村劳动力与土地资源的合理配置，这不仅有利于提高农业的经济效益，而且有利于非农业的发展。
　　
　　二、现阶段我国农村土地使用权流转的总体情况
　　
　　1、东中西部地区差异性比较大
　　从20世纪80年代初开始实行家庭联产承包责任制到1984年，农村已经开始出现农户之间自发的土地转包。到20世纪80年代末90年代初，土地流转大都发生在东部地区。90年代中期后，农村土地流转在中部和西部有所增加。原因是土地效益低下，土地撂荒现象严重，再是中西部地区到沿海地区打工，土地流转成形成气候。随着二轮承包和税费改革这项政策的推行，进入21世纪，全国土地流转东部地区最高，大多超过10％；中部地区大多在5％～10％之间；西部地区大多低于5％。据国务院发展研究中心的统计资料显示，2007年东部省份土地流转率相对较高，出租土地的村庄达到86.5％，每个村出租户比例达到27.4％，而中西部地区出租土地的农户占全村农户的比重仅为17.8％和14.1％。调查显示，土地流转租金全国平均只有每亩293元。其中东部省份平均每亩417元，中部省份为每亩185元，西部省份为每亩171元。经济发达的东部江苏苏州市、上海金山区租金较高，每亩达到595元和468元。
　　
　　2、城郊地区土地流转率高于远离城镇的其他地区
　　城郊地区经济发展水平相比其他地区较高，城镇化水平较快，土地流转率也相对较高。非农就业的机会对土地流转有直接的作用。非农就业市场越活跃，土地流转也会越蓬勃发展。和远离城镇的农民相比，城郊农民的非农就业的机会远多于其他地区的农民，他们的收人大都来自非农就业，对土地的依赖性不强。虽然这些地区的土地因经济发展数量减少，但自然条件优异，土地质量好，吸引了外来农民租赁土地。所以他们具有潜在的租出土地的要求，供给土地。远离城镇的地区经济发展相对落后，农业收入不足，农民必须谋求农业以外的出路，从而外出打工就业的人数逐年增加，造成土地撂荒，农民因此也会发生诸如转包、转让土地的要求。但因为土地较强的保障功能，使得农民即使离开家乡也不愿意轻易离开土地。因此，相对于城郊农民，土地流转率偏低。
　　
　　三、土地使用权流转中存在的问题
　　
　　土地使用权流转在我国是一个新的课题，目前还处在初始探索阶段在市场经济条件下土地流转仍存在着许许多多严重的问题，阻碍了土地流转的有序进行。
　　
　　1、脱离实际、不顾农民意愿强行推进土地流转，侵犯农民利益
　　在实际操作中，少数乡镇把土地流转作为增加乡村收入的手段和突出地方政绩的形象工程，靠行政手段搞整村甚至整乡土地流转，片面求规模，大搞土地兼并；还有一些地方由政府幕后操盘，违背农民意愿，自行更改承包期，踢开农民，强制把土地低价流转给涉农企业，侵害农民土地承包权益；一些地方甚至打着发展“观光农业”、“生态园”等旗号，集中土地搞旅游园区开发，规避土地调控政策。
　　
　　2、土地市场不完善，土地流转范围窄，流转收益少。
　　目前，大部分农村土地流转处于自发阶段，缺少有效的市场机制，还没有形成市场化运作的土地流转机制，缺少土地流转中介服务组织，服务体系不健全，导致土地流转中供求双方信息受阻。出租方找不到承租方，只好请人代耕或无偿倒贴转包，甚至撂荒，而想扩大经营规模的专业大户，又难以找到愿意流转出

土地的对象。在有关调查中了解到，多数农户土地流转只局限于叔侄、亲戚、熟人及邻居之间等，没有形成规范的土地流转市场，土地流转范围过小，没有打破地域界限。由于土地流转市场不健全，农村土地流转没有可操作的价格标准，存在竞相压低租金、损害农户利益的行为。
　　
　　3、土地流转程序、流转合同不规范，土地流转机制没有建立
　　土地流转，农民可以增加收入。但农民在进行土地流转的时候多为口头交易，过于随意，没有书面的土地流转合同，根本没有明确流转双方的权利和义务。河南济源市被调查的117个农户中，没有签订土地流转书面协议的占78.4％，其中，既无书面协议又无口头约定的占10.8％；而经过乡镇农业承包合同管理机关登记、备案或签证及公证机关公证后流转的土地更少。即使农民和业主之间的土地租赁合同也是双方自行草拟，具体条款项目不明确，权力和义务设定不规范。如种养大户承包、委托代耕等模式非常容易出现问题。即使草拟的合同也没有到农业经营管理部门存档，合同监督不力。土地流转的自发性、随意性、分散性、盲目性很大。这是导致土地纠纷案件增多的一个重要原因。
　　
　　4、农村社会保障普遍缺失，土地流转缺乏良好的外部环境
　　我国长期推行“二元经济结构”导致城乡社会保障严重不平衡。目前，仍有87％的农民没有任何医疗保障，全靠自己负担。农村的社会保障基本上处于空白的状态。可以说，我国绝大部分的农民被排除在现代的社会保障体系之外。在这种情况下，对于农民来说，土地在为农民提供就业和收入的同时，还承担着社会保障的功能。农民失业和养老都还指望土地。进城打工的农民彻底放弃土地，得不到任何的补偿，所以宁愿土地抛荒或让亲戚耕种。只有当土地的使用权能换来一定的生活保障时，农民才愿意、才会去转让土地。农村的社会保障状况严重地弱化了农民土地流转的意愿，影响了农村土地流转率；一定程度上阻碍了农业和农村产业结构的调整；农业现代化的进程也相对缓慢
　　
　　四、关于土地使用权流转中存在问题的对策和建议
　　
　　土地使用权的流转，是一项政策性很强的工作。它对于农村、农业，农民的意义非凡。针对土地流转中存在的问题以及它未来的发展趋势。要加快农村土地流转的步伐，并使之走上健康规范的发展轨道，必须采取切实效的措施。
　　
　　1、尊重农民主体地位，保护农民合法权益
　　农民是土地流转主体，土地流转要以农民自愿为前提。《决定》中明确指出，土地流转的原则是自愿、依法、有偿，要保护农民权益，促进农民增收为目标，坚决反对以各种名目违背农民意愿进行的圈地开发行为。政府要积极引导，因地制宜。土地流转需要一定的客观条件，不能强制干预，不能硬下指标。决不允许用行政手段强行流转，也不得指定流转对象、数量、期限、租金等。农户才是土地承包和流转的主体，对承包土地依法享有使用权、收益权和流转权，有权自主选择是否流转、流转对象和流转形式。流转收益归农民所有，任何组织和个人不得以任何形式截留、扣缴。不得改变土地所有权性质和土地农业用途。流转期限不得超过承包期剩余期限。抛荒二年以上的承包土地，在保持原有土地承包关系稳定的前提下，由村、组集体统一组织流转。
　　
　　2、完善农村土地市场，培育中介服务组织
　　在保障农户合法权益的前提下，探索建立土地使用权转让机制，允许农村土地在一定范围内流转，并通过市场机制形成合理的土地转让价格；培育和发展各种类型的为土地流转提供服务的中介组织，积极开展土地流转供求登记、信息发布、土地评估、法律政策咨询、调解合同纠纷、建立流转档案等工作，通过市场机制提供土地流转中介服务，并可以适当收取中介服务费；建立合理的土地价格形成机制，运用土地评等定级成果，收集和发布土地流转市场信息和价格，按照市场供求关系合理确定土地价格标准，引导土地成片流转；引入竞价承包、招标租赁等交易方式，加速土地流转，提高土地效益。
　　
　　3、加强法制建设，规范土地流转程序
　　首先要明确土地流转程序，并监督土地流转程序，监督土地流转合同是否规范，保护农民权益。流转双方都应在自愿、平等、依法的基础上进行充分协商。特别是对于村组织出面的委托承包等形式的流转，确保有农户本人的签字；其次要建立健全土地流转合同制度，登记制度、纠纷仲裁制度，明确土地流转双方的权利义务，协调化解土地流转纠纷。
　　
　　4、完善农村社会保障机制，创造宽松环境，推动土地流转
　　要加速土地使用权流转，首先应保障农民的基本生活。除了完善国家在农村的社会保障制度外，各级政府还要加大对农村社会保障的投入力度；并结合本地生产力发展水平的实际情况，积极探索农村养老保险制度，努力扩大农村新型合作医疗制度的覆盖范围，促进最低生活保障体系向农村延伸，加快建立农村最低生活保障制度。特别要加快解决60岁以上和已经丧失劳动能力人员的社会保障问题，让他们放心的流转土地。通过完善农村社会保障体系，逐步将农村社会保障有依靠承包土地转变为依靠社会保障制度，恢复土地的正常生产要素的性质，充分发挥土地经济功能，解决农民的后顾之忧，促进农村土地流转，发展农村经济，增加农民收入。

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