我国基础教育政策执行:整体推进模式

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　　[摘　要]任何一种公共基础教育政策执行模式都是在一定的社会、经济、政治和教育体制背景下产生的，对于这种背景而言，它们都有其独特的价值和优势。整体推进模式是我国公共基础教育政策执行的主要模式，其基础是“自上而下、以县为主”的公共基础教育政策执行体制。纵观我国教育实际，此推进模式的内涵特征表现为精英主义和因地制宜。其优势在于能够发挥精英的力量并重视县域基层的根基作用，缺陷表现为执行失真现象和利益平衡问题时有发生。中央及地方各级教育部门在执行教育政策时要发扬此种推进模式的优势，并不断对其进行局部的改进。
　　[关键词]公共基础教育；教育政策；政策推进
　　[中图分类号]G40-011.8　[文献标识码]A　[文章编号]1002―4808(2010)　11－0014-04
　　
　　20世纪70年代以来，专家们根据具体的政策执行情境研究出了十多种政策执行模式，如过程模式、互动理论模式、循环模式等。尽管我国公共基础教育政策执行带有这些执行模式的某些特征，但是没有任何一种执行模式能够较为贴切地描述我国公共基础教育政策执行状况。本文根据我国公共基础教育政策执行的实际情况，提出了我国公共基础教育政策执行的整体推进模式，它产生于我国特有的公共基础教育政策执行体制背景下，并有其特有的内涵特征。
　　
　　一、整体推进模式的基础：“自上而下、以县为主”的公共基础教育政策执行体制
　　
　　执行总是与“行政”结合在一起。若克(F.E，Rourke)指出：　“执行者的选择方案只是对手段的决定，而执行行为的目标已由主管的政治官员在命令或法规上确定。”也就是说，高层决策者制订政策，下级行政人员负责执行。这种从行政结构层级的角度研究政策过程是世界上研究公共政策过程的主线之一，因此从行政管理体制的角度分析我国公共基础教育政策执行十分必要。
　　
　　(一)　“自上而下、以县为主”的执彳亍体制
　　从我国行政管理体制看，2004年修订的《中华人民共和国宪法》规定：　“中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则……地方各级人民政府是地方各级国家权力机关的执行机关，是地方各级国家行政机关……地方各级人民政府对上一级国家行政机关负责并报告工作。”从我国教育管理体制看，1995年颁布的《中华人民共和国教育法》规定：　“中等及中等以下教育在国务院领导下，由地方人民政府管理。”2006年修订的《义务教育法》规定：“义务教育实行国务院领导，省、自治区、直辖市人民政府统筹规划实施，县级人民政府为主管理的体制。”由此可见，我国公共基础教育政策的执行机关往往是地方各级国家行政机关，我国公共基础教育政策执行实行中央统一领导，省级领导市级，市级领导县级，县级向市级、市级向省级、省级向中央负责并报告工作的自上而下、以县为主的执行体制。
　　就教育政策的纵向关系而言，教育政策分为元政策、总政策、基本政策和具体政策。总政策由中央政府层次制订，是其他政策制订、执行与评估的依据；基本政策是党和政府规定的教育的主要目标、任务和行动准则；具体政策由中、下层政府部门规定，是解决实际问题的具体依据。由县级教育行政管理部门制订的具体教育政策，是将基本政策所规定的目标与任务付诸执行的工具与手段。从不同层次的政策运行环节来考察，要把总政策和基本政策执行下去，就不能缺少县域的执行行动，因为县域具体政策的执行行动决定了国家公共基础教育政策目标的实现程度。
　　以义务教育学校绩效工资政策为例，2008年国务院转发的《关于义务教育学校实施绩效工资指导意见的通知》规定：　“省级人民政府人事、财政、教育部门按照本指导意见和国家有关规定制定本行政区域内义务教育学校绩效工资的实施意见，报人力资源和社会保障部、财政部、教育部备案。市、县级人民政府人事、财政、教育部门制定的具体实施办法，报上级人民政府人事、财政、教育部门批准后实施。”由此可见，我国教育政策执行体制为：中央出台政策文件，省级根据文件精神制订本行政区域内的实施意见，市、县级根据政策文件和省级实施意见，制订具体实施办法。从中央到省级，再到市、县级，义务教育学校绩效工资政策的执行自上而下，最终在县级落实。
　　
　　(二)　“自上而下、以县为主”执行体制的特色
　　我国公共基础教育政策执行兼具“自上而下”和“自下而上”路径的双重特色。
　　首先，我国公共基础教育政策执行有“自上而下”路径的成分，但并非完全相同。其相同点表现在公共基础教育政策执行以政策本身的内容为核心，旨在实现政策目标。不同点表现在我国的“自上而下”特色虽然暗含了上下级之间有严格的分工与协作的假设，但是我国的政策制订与执行并不是分离的，下层行政官员和政策执行者甚至目标群体的观点可以通过多种途径反映到上级，在一定程度上被上级采纳；政策过程虽然被看作一种指挥链条，但是并非聚焦于如何控制和管理政策执行者，而是指导和促进政策执行者去实现政策目标。
　　其次，我国公共基础教育政策“自下而上”路径的特色表现在以下几点。第一，强调基层的自由裁量权。我国各个县域之间经济、地理环境差别极大，所以县级基层执行者被赋予了充分的自主权和执行空间。第二，基层执行被看作政策成败的关键。同时，执行者的反馈被看作政策改进的重要依据。第三，强调从基层的实际情况出发推进政策执行。我国上级政府制订政策和各地县级教育行政部门执行机关制订实施办法时，都会考虑不同县域政府的执行能力、县域的师资条件、教育教学设备状况和执行环境。
　　
　　二、整体推进模式的内涵：　“精英主义、整体推进”的公共基础教育政策执行特征
　　
　　(一)精英主义的公共基础教育政策传播
　　公共基础教育政策执行的首要环节是公共基础教育政策传播，它有正式传播、半正式传播和非正式传播三种方式。　正式传播分为两类。一类指以正式文件逐层下达，由中央政府直至基层的县级教育行政部门执行机关。通过政策文件传播，保证了信息的准确性，但由于政策文件有时会采用笼统的表达方式，人们对同一政策文件可能会产生不同的理解。另一类指下级政府教育行政部门执行机关以正式报告的方式向上级对口机关汇报执行进展，以便上级机关能够及时了解执行细节和问题，这类文本相对具体，不容易产生歧义。正式传播中，负责上令下达和下情上传的政策执行者掌握着行政权力，具有一定的权威，是公共基础教育政策执行实践领域的精英。
　　半正式传播的传播主体是教育领域各部门的知识精英，是由各种公共基础教育政策专家、学者组成的政策研究和咨询群体。他们拥有相关的专业知识和技术手段，在政策出台后往往以对政策文件的解读和评价的方式宣扬公共基础教育政策的价值、内容、作用。传播目的是促进政策执行者和目标群体对政策的理解，取得共识。半正式传播对舆论和思想意

识起引导作用。知识精英递交政府的基层执行研究报告在公共基础教育政策执行的下情上传方面，也会在一定程度上影响政策调整。知识精英的传播虽然没有经过正式组织，但他们与实践精英有着密切联系，经常就相关问题进行硼寸，达成一致者相近意见，而目其群体人员相对固定，处于半组织状态。
　　非正式传播是指一般民众通过人际交往、网络等方式发表自己对相关公共基础教育政策、政策问题和政策执行的看法与观点，这种方式往往是无组织的、分散的。他们的观点往往通过知识精英的信息收集和研究反映在政策草拟和调整之中。政策研究者通过调查了解基层执行者的意愿，并把这种意愿传达给政策制订者，或者直接参与政策制订，确定政策目标。
　　我国公共基础教育政策传播的精英主义观点还包含以下内容。第一，教育部门存在一定数量的权威人物。他们职位高、权力大、富有声望，总是处于领导或引导政策执行的地位，引领着有关公共基础教育政策的社会舆论。第二，一般人可以凭借教育实践经验和公共基础教育政策专业知识成为精英人物。第三，实践精英和知识精英在进行政策传播时经常交往，共同探讨公共基础教育政策问题，发表一致的观点。半正式传播与正式传播相辅相成，共同影响政策执行。第四，精英群体分布于不同地域和不同教育部门。第五，我国公共基础教育政策执行的意图不仅是精英们价值偏好的反映，在某种程度上也反映着公众的价值偏好。一般公众对政策执行并非总是漠不关心，他们有时会作为被访者表达观点，有时会主动反映自己的看法。公众的观点经过精英的调查、分析、提炼，其合理部分得到升华，并转换成修订后的政策方案观点，以正式的形式呈现出来，即政策执行方案在某种程度上依据精英提出的观点确定，但实际上部分观点来源于公众。
　　
　　(二)整体推进的执行路径
　　首先，整体推进表现为统一号令，即起点统一和目标一致，这是整体推进的典型特征。当中央政策文件和省级实施意见通过正式传播下达到县级政府时，各地县级政府均开始制订具体实施办法，采取执行行动。知识精英的大势传播也影响着县级政府对政策的理解和执行意愿。同时，国家公共基础教育政策的目标对于各县域而言是一致的，任何县域都没有例外。例如，2006年修订的《义务教育法》规定：　“县级以上人民政府及其教育行政部门应当促进学校均衡发展，缩小学校之间办学条件的差距，不得将学校分为重点学校和非重点学校。学校不得分设重点班和非重点班。”在这一政策法律要求下，各地县级政府在上级政府领导下开始行动起来，拟定本辖区内取消中小学重点学校和重点班的执行方案。尽管各县域执行方案的拟定或早或晚，实际取消的时间有先有后，但是其执行时间起点统一，目标一致。当然，整体推进是有条件的，必须有一个强有力的中央政府，其权威可以影响不同的省份和县域；中央政府和省级政府还必须有强大的财力支撑，有足够的财政转移支付能力，做好统筹管理，使经济欠发达的县域有最起码的资源来执行政策。
　　其次，整体推进表现为因地制宜。我国每个县域都是独立的建制，是具体的执行单元。由于经济发展水平、地理特征等方面的差异，县域公共基础教育的财政资源、教学设备条件、师资条件以及生源特征千差万别，因此在政策执行中必须因地制宜。每个县域各展身手，致力于寻找适合自己的行动方案，互不干涉。因地制宜引致了两个结果。一是具体执行办法多元化。例如，在义务教育均衡发展政策执行中，有些县域的问题是财政资源不足，因此想方设法解决财源问题；而对于经济较为富裕的县域而言，关键问题可能是师资力量不均衡，因而采取多种措施进行教师培训，努力提高师资水平。二是效果不一。有的县域执行过程进展顺利，速度快，目标实现程度高；有的县域进展困难，速度慢，目标实现程度低。
　　最后，整体推进表现为相互借鉴。县域之间公共基础教育政策执行并行不悖，因地制宜，并不意味着他们之间不存在联络。各地县域各显身手时，往往会涌现出成功的案例。这吸引其他县域执行机关纷纷前去实地考察。相关部门也会分析其成功的要素，召开经验介绍会，以便为其他县域提供借鉴。例如，在义务教育均衡发展推进过程中，辽宁省沈阳市五城区实行教师大范围的、制度性的、“人走关系动”式的交流和轮换，为全国其他区域进行相关改革提供了重要经验。又如，2010年4月，教育部在重庆召开的义务教育学校实施绩效工资工作经验交流会为各地提供了经验推广的平台。经验的相互借鉴并非意味着完全照搬别人的经验，而是根据自己所在县域的实际条件、资源和需求，选择其中可以采用的元素，将其运用于公共基础教育政策执行中。
　　
　　三、整体推进模式的利弊
　　
　　(一)整体推进模式的优势
　　首先是发挥精英作用。精英存在于任何社会，总是与民众相对而言。在现代中国，精英与民众存在三重关系。第一，精英存在于不同的领域，某个领域的精英可能是另一个领域的民众。第二，精英与民众的界限是相对分明的。行政精英作出决策，并引导执行，知识精英进行政策咨询、执行研究和宣传，而县域民众主要处于执行地位。第三，精英具有坚实的民众基础。他们并没有与民众保持距离，他们的决策是在获取县域执行信息的基础上作出的，方案是在调查县域执行进展的境况下拟订的。这三重关系保证了精英引导和推动作用的有效发挥。实践精英与知识精英结合，共同决策，不仅在一定程度上左右着执行方案的选择，引导着执行的路径和进展程度，而且影响着民众的思想意识和关注焦点。其推动作用表现在多个方面：当执行中的问题处于潜在状态时，精英要分析问题的未来趋势，以防微杜渐；当执行问题出现时，精英要着手解决；当执行按照既定的路径进展时，精英则要分析有无其他更多、更有效的措施可以采用。
　　其次是发挥基层作用。县域基层执行是执行的根基，只有县域公共基础教育政策目标实现了，国家的公共基础教育政策目标才能实现。在执行中，县域基层拥有较大的裁量权，可以根据当地实际情况采取具体措施和办法。这对于调动基层的积极性、增强执行意愿有着重要作用。但是欠发达的县域在执行中总会存在一定困难，因此发挥基层作用必须有前提条件，即上级政府的统筹，使最贫穷的县域也能达到起码的水平和标准，以体现教育公平的价值目标。例如，北京市的初中建设工程，旨在促进每个县域的每所初中都有较高的教育教学质量；各区县采取的《中小学办学条件标准》，旨在。使每一所中小学都达到起码的标准。
　　
　　(二)整体推进模式的问题与改进
　　首先是执行失真现象，这主要表现为政策执行不彻底和弄虚作假。例如，虽然我国倡导普及九年义务教育已多年，但是近期的一项调查发现，义务教育阶段“免费政策实施后学生的入学率有所提升，辍学率有所下降，但是变化不是很明显，还有个别县出现了入(辍)学现象的反弹”。在校本课程开发政策执行中，有的学校以假乱真，只是在

课程表中安排了校本课程的名称，实际上从未上校本课程。之所以出现失真，主要有以下几方面原因。一是资源不足，虽然目前省级统筹能够起到一定作用，但总体而言统筹力度有限，一些县域依然资源短缺。二是能力不够，个别县域依然存在教师达标、学校管理方面的问题。三是由于同时执行的相关政策之间存在冲突，执行者在执行一项政策的同时可能会违背另一项政策。执行失真问题虽然是一个难以杜绝的问题，但是我们可以采取措施将其缩减在一定的限量之下。解决资源不足问题的策略是加强上级政府的统筹力度和转移支付力度；能力问题则在于人员的调配和培训；政策冲突则必须排除，例如，减轻课业负担的出路在于改变以升学率为标准的评价制度，我们不能既要求教师减轻学生课业负担，又以学生升学率来评价教师的绩效水平。
　　其次是利益平衡问题与利益调整。公共基础教育政策所要调整和规范的是人与人之间的教育利益关系，其本质就是运用权威对教育利益进行公正的协调。从博弈论和“经济人”假设的观点看，在资源有限、存在冲突的情况下，每个公共基础教育利益相关者都会关心新政策能为自己带来多少好处，并会考虑要为此付出多少代价，力求获益最大而损失最小，因此利益冲突越大，执行越困难。利益平衡问题的关键之一在于调适，只有了解各利益相关者的需求和目标，协调各种力量，达成某种妥协、退让，促使利益平衡，公共基础教育政策执行的阻力才会减小。而当调适难以奏效时，控制就成为必须的行为，加强控制力量是解决问题的重要策略。
　　另外，在不同类型的县域试行公共基础教育政策也很重要。国家选择有代表性的县域作为试点，在上级政府的正式支持下，在该试点尝试执行新的公共基础教育政策。如果试行成功，则可将其作为典型在同类县域推广。试行与整体推进的不同主要表现在两个方面。一是试行首先是在个别县域展开，而整体推进则同时在全国各个县域展开。二是试行如果成功，则经验可在同类县域展开，如果很难成功，则损失相对较小，同时为其他县域执行提供教训；整体推进则从众多的县域执行中涌现出众多的经验和方法，可以相互借鉴，但是也有可能不少县域遭遇执行困难，容易造成资源浪费。
　　任何一种公共基础教育政策执行模式都产生于特定的社会、经济、政治和教育体制背景，对于这种背景而言，都有其独特的价值和优势。这并不是说执行模式之间不可以相互借鉴，它们之间有些成分可以成为参照改进的元素。同时任何一种执行模式都存在这样那样的问题，随着社会的变革、经济的发展，都处于不断改进之中，当然，在承平稳定的社会中，在相当长的一段时间内，执行模式改变的幅度是有限的。我国的整体推进模式适合于我国特定发展时期，具有不可替代的优势，同时也存在固有的缺陷。在政策执行中，各级教育行政部门要发扬该模式的优势，并不断对其进行局部的改进。
　　
　　[参考文献]
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　　[5]关于义务教育学校实施绩效工资指导意见的通知[EB／0L]，(2009―01―01)[20lO-09-02]，http：／／forum，home，news，crddetai]／62571890／1，html.
　　[6]常保宁，免费政策实施后儿童辍学现状的调查研究：以西北三省区为例[J]，上海教育科研,2010 (2)：28―31.

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