论西部农村义务教育优质资源的均衡发展

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　　[摘要]目前，我国已经实现了普及九年义务教育的奋斗目标，但西部农村义务教育仍然存在很多问题，发展缓慢。促使西部农村义务教育优质资源均衡发展是当前教育改革和发展中的一个重点。这需要政府和相关部门加大对西部农村义务教育的投入，提高其经费保障水平，并多渠道改造薄弱学校。同时，政府要加快建立西部农村义务教育阶段教师国家教育公务员制度，促进教师合理流动；要合理规划与调整义务教育阶段学校布局，以方便学生入学。
　　[关键词]西部农村教育；义务教育；教育均衡发展
　　[中图分类号]G521　[文献标识码]A　[文章编号]1002－4808(2010)08－0020－03
　　
　　虽然我国已经实现了普及九年义务教育的奋斗目标，但义务教育在我国中西部一些农村地区“普及基础还比较脆弱，巩固提高的压力仍然很大，有大量义务教育阶段学校办学条件达不到合格要求；城乡之间、区域之间、学校之间、群体之间的资源配置差距较大，实现教育公平的任务仍然相对艰巨；义务教育优先发展地位尚未确立”。因此，在现时条件下推动西部农村义务教育健康发展，实现其与东部地区之间的整体平衡与协调，关键在于要进一步改革和优化教育资源配置政策，促进优质教育资源向西部倾斜和流动。
　　
　　一、继续扶持优质资源的可持续发展，多渠道改造薄弱学校
　　
　　首先，继续扶持西部农村义务教育优质资源的可持续发展。推行义务教育新机制后，如何妥善处理优质教育资源持续发展问题，依然是农村义务教育可持续发展中的难点和焦点。如果单纯为了绝对的资源均衡，对现有的优质教育资源采取“砍杀”政策，绝非我国义务教育发展史上的进步，而是一种倒退。应该说，保证现有优质教育资源的存活和可持续发展是西部农村义务教育实现“高质量水平上的均衡发展”的必由之路。从优质学校的运转来看，因其优质教育资源吸引了大量的优秀生源和优秀教师，使优质教育资源得以迅速成长和持续发展。在当前阶段，这些学校对于西部农村义务教育整体质量的提高具有重要意义。因此，如何保持教师队伍稳定，以保持其持续发展将成为现有西部农村义务教育优质资源必须面对的问题。这就要求政府要继续扶持现有的农村义务教育优质资源的可持续发展，不仅要保持其存活，而且还要发挥其示范功能。
　　其次，坚持补偿原则，大力改造薄弱学校，使其办出特色、办出水平，从而持续缩小城乡间义务教育发展的差距。实际上，我们不仅不能恣意封杀优质教育资源，反而应该将其适度加以扩大，以不断满足人民接受优质教育的需要。随着农村免费义务教育新保障机制的实施，广大居民接受义务教育的基本需求已经满足，其教育需要的焦点是优质教育资源，而西部农村义务教育阶段学校普遍面临着优质教育资源供求矛盾问题，能在优质校、名校上学一直是绝大多数居民的共同愿望。增加优质教育资源的供给，缓解现有优质教育资源的压力，实现让每个学生有“好”学上的愿望是解决这一矛盾的根本出路。所以，如何构建一种有利于优质教育资源建设的机制，确保优质教育资源平稳过渡并不断改造薄弱学校和增加优质教育资源，使其办出特色、办出水平，势必成为西部农村义务教育优质资源均衡发展的一个难题。这就要求我们在现有基础上，运用补偿原则，改造西部农村义务教育优质资源发展不均衡的现状，加强对薄弱校的扶持，努力向优质校看齐。
　　
　　二、完善教育经费保障机制，切实提高教育经费保障水平
　　
　　2005年12月国务院出台和建立了农村义务教育经费保障“新机制”，力图从根本上解决西部农村地区义务教育发展中存在的无米下炊、投入不足问题。但实践中由于新机制的相关配套政策措施不健全、公用经费补助标准偏低等新问题的出现，学校办学条件、教师在职培训、信息技术教育、学校正常运转等方面均缺乏经费来源，使西部农村义务教育仍然处于低水平的运转轨道。这就要求政府进一步完善农村义务教育经费保障机制，切实提高农村义务教育经费保障水平。
　　首先，西部农村义务教育经费投入应由省级政府负责统筹落实，且要不断加大省级财政的转移支付力度。“分项目，按比例分担”是“新机制”的一个重要原则。从目前的实施状况看，中央政府和地方政府的责任划分已经比较清楚，但是，省、市：县三级地方政府之间各自的责任分担机制还有待进一步界定和明确，尤其是在公用经费和基建经费方面，还相当程度地存在着责任不清、推诿扯皮以及“责任下推、重心下移”的现象。因此，在落实“新机制”的过程中，西部各省级政府应切实承担起统筹落实的责任。一方面，应在认真调研论证的基础上，制订符合实际的省、市、县各级地方政府的分担比例和责任。另一方面，省级政府应切实强化自己的投资责任，承担更多义务，目前要特别注意防止“中央转移支付、省市少支少付、县区不堪负重”的现象。同时，省级政府要不断加大财政转移支付力度，且将农村义务教育的财政预算单列，防止在“大锅饭”体制中公用教育经费被截留、中转，或被挪作他用，不能及时足额到位。而且，教育投入应在国家财政性教育经费占4％的基础上，切实做到“三个增长”，并应科学划分各级各类教育的经费比例，尤其是要优先保障农村义务教育经费。
　　其次，应尽快制订客观、真实、科学的农村义务教育阶段生均公用经费标准，且公用经费的标准应根据经济和社会发展状况适时调整和适当提高，体现弹性原则，尤其是要考虑CPI(消费者物价指数)的因素。如西部某省“一费制”的标准从2004年以来，一直没有变化，而同期的物价等上涨了10倍，这在客观上了造成学校公用经费的艰难维系，甚至出现了大面积的负债和乱收费现象。同时，生均公用经费的给付必须划定期限，及时足额拨付到位，使校长的精力不再是筹集经费，而是放在关注学校的内涵发展上。当前学校的校长、财务人员普遍反映教育经费不仅不能按时到位，而且即使划拨，也经常存在短斤缺两、打折的现象。为避免生均公用经费不能按时足额拨付的情况，应建立首长问责制度，并高度重视新机制实施的效果、人民群众的满意度以及实施过程中出现的新问题，采取有效措施加以改进与完善。
　　
　　三、加快建立教师国家教育公务员制度，促进教师合理流动
　　
　　长期以来，教师资源短缺尤其是优质教师资源匮乏，是造成西部农村义务教育落后的另一个重要原因。因此，如何通过制度的设计来促进和保障优秀教师到西部从教，是提高西部农村义务教育质量、促使其向优质方向发展的关键所在。
　　首先，应尽快建立西部农村义务教育阶段教师国家教育公务员制度。关于义务教育阶段教师的身份问题，社会各界的争论二直没有停止过。大部分学者倾向于给公办义务教育阶段教师以公务员或类似公务员的身份。因为义务教育阶段的教师作为国民教育任务承担者，其职业含有代理行使国家教育权的性质，具有一定的执行公务的特性。但目前有关教师资源配置的政策性举措强调教育行政部门在

学校间、地区间调配教师的职能与现行《教师法》规定的公立中小学教师由学校聘任教师之间存在着矛盾。要解决这一问题，需要对《教师法》作出修订，将原来由学校聘任教师改为政府机关聘用教师，这样不仅明确了义务教育阶段教师的公职人员身份，也从根本上有利于完善和落实教师工资、津补贴制度，而且有利于教育行政部门对本行政区域内的教师进行合理调配，从而确保义务教育阶段教师资源配置的均衡发展。
　　其次，在教师教育公务员身份的基础上，制订相关的教师进修、培训、工资、津贴等特殊配套制度和措施，确保教师合理流动。长期以来，西部教师队伍建设中存在着合格教师数量不足、优质教师资源短缺、教师引进和稳定困难、城乡间教师流动机制不畅通、政策支持力度不够等问题，严重制约着西部农村地区教师的可持续发展和长远建设目标的实现。比如我国现行的中小学教师编制标准，城市、县镇和农村，按规定小学师生比标准分别为1：19、1：21和1：23。这样一种不统一的师资配置标准，显然十分不合理――既不符合农村地广人稀、学校生源分散的特点，也违背了人人平等享受教育资源的基本教育权利。但是一旦确立了教师的公职人员身份，教师的合理调配就成为可能，教师间的流动将成为常态而固定化，政府依据均衡发展需要合理配置教师的行政行为才有充分的法律依据。正如全国政协委员、中国科学技术大学原校长朱清时所讲，要实现教育公平，就要实现教师资源合理分配。为了鼓励优秀教师服务农村贫困地区，必须把中小学教师逐步变成国家公务员，实现工资不低于普通行政管理干部的标准。他讲到，“这是我思考了很多年的问题了，我以前也在青海工作过15年，他们不愿到西部贫困地方去献身，现在必须有个国家机制，让所有优秀的教师都有义务到中西部地区、农村贫困地方去工作，必须把中小学教师逐步变成国家公务员，像我读书的时候，中小学教师都是国家干部，他们得到国家的工资，而且工资不低于普通行政管理干部”。同时，为了教师的均衡，应实行教师城乡轮换制度，以切实提高贫困地区教师素质。
　　
　　四、加大学区内的学位统筹，合理规划与调整学校布局
　　
　　对“流动儿童”和“留守儿童”等弱势群体受教育问题的关注，是体现以人为本理念、彰显教育公平的重要方面。因此，各级政府应合理预测留守儿童、进城务工人员随迁子女的流动变化趋势，建立健全预警处理机制，努力保障每一个进城务工人员随迁子女、留守儿童都能免费接受义务教育。
　　首先，政府要根据本行政区域内适龄儿童、少年的数量和分布状况、流动人口发展趋势等因素，对西部农村义务教育阶段学校进行合理规划和布局，加大义务教育阶段学校资源的整合。地方政府要把义务教育阶段学校的建设列入基础设施建设的统一规划中，根据新农村建设以及城市建设总体规划的要求，结合人口密度与人口分布，尤其是学龄人口数量及其增减的发展趋势以及交通、环境等因素综合考虑，合理布点，努力办好人民群众满意的、资源配置均衡的、符合就近入学原则的义务教育阶段学校。
　　其次，政府要依据人口流动的新趋势，对于新建的西部农村居民点较大的单元，在规划居住人口及实际人口出生率的基础上，应根据需要合理规划与设置学校，使居民点内适龄儿童、少年能就近入学，给居民生活带来尽可能的方便。因此，学校的设置应与居民点的建设同步进行，这就要求建设部门在审批过程中，对集中开发新建的居民点，应明确要求实行住宅同义务教育阶段学校的设施配套设计和建设，否则不予审批。同时，在这里要特别注意将西部农村义务教育阶段“留守儿童”受教育问题纳入西部农村教育改革与发展的整体进程中。有学者通过调查四川某县发现，“全县47000多名中小学生中，有20000名学生是‘留守儿童’，所占比例达43％左右”。因此，相关部门必须关注西部农村义务教育阶段“留守儿童”的教育问题，将其纳入农村教育改革与发展的整体进程之中，在“留守儿童”的心理健康、安全保护、权益保障等方面给予其全方位的关怀，在资金、设施、师资等方面对“留守儿童”，较多的学校给予倾斜和支持。学校也要切实履行起“留守儿童”教育、管理和保护的职责，完善学校与“留守儿童”家长及临时管护人的联系制度。
　　再次，在教育发展规划中，城市的发展应将西部农村进城务工人员随迁子女的入学问题作为重中之重。省级政府要对西部农村进城务工人员随迁子女的流动变化趋势作出合理预测，建立预案，使每一个西部农村进城务工人员随迁子女都能免费接受义务教育。一方面，流入地政府应该加强学区内的学位统筹，挖掘城市学校的潜力，合理布局，坚决执行“两为主”政策，落实“流动儿童”的同等人学政策，而且可以参照西方国家先进的经验，加强全省统筹，全面核实，在局部地区实施“教育券”或义务教育凭证制度，并随农民工子女流动转入流人地。另一方面，城市居民应转变思想观念，用一种宽容的心态积极接纳进城务工人员。同时，政府也应该加强对进城务工人员的宣传教育，积极引导，不要使其盲流，不能使“进城务工”演变为“进城务学”，从而出现新的择校类型，这也不是我们的初衷。

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