基于产权视角下的国有企业资产管理改革
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作者: 周卫华
国有资产是我国社会发展和稳定的物质基础，也是全面建设小康社会的重要保证。近几年来，各级政府和国有资产管理部门积极采取措施，加大了国有企业资产管理工作的力度，国有资产管理改革取得了一定成效。但是，企业国有资产管理仍然存在着大量的问题，尤其是企业国有资产普遍流失严重，它不仅制约着国民经济的发展，而且阻碍着中国特色社会主义制度优越性的发挥。国有资产管理存在问题的原因是多方面，其中最主要的原因是国有资产产权欠缺。
一、国有资产的产权欠缺
产权欠缺是指产权的名义性，即产权的归属只在名义上，或者说只在事前规定和事后追索层面上有意义，但在实际的经济运行过程中，产权主体可能会因为代理人不明确、交易成本过高等原因，缺乏人格化地对于财产的关注，甚至无实施财产权的行为能力。国有资产是指导国家投资投资形成的资产，国家就是国有资产的产权主体。因此，企业国有资产的真正产权主体是国家，享有剩余索取权。但是，国家只是一个抽象的政治概念，并不能直接经营企业的国有资产，只能选择政府作为代理人进行决策。但政府作为一个行政组织，并不会经营企业国有资产，只有通过选择熟悉经营活动的职业经理人来经营国有企业资产。
当企业国有资产的经营者既有能力又忠诚的时候，国有资产的利益就不会受到侵犯，这时整个资产的使用与资产属于私人的情况没有区别。但是，如果企业国有资产的经营者或者没有能力，或者是不够忠诚的时候，无论是国家还是政府往往都不可能有能力及时地进行纠正。与私人产权实施上极具主动性相比，由于企业国有资产产权存在着欠缺，国有资产的名义主体行为能力不足，国有资产一般只有在遭到较为严重的损失之后，才可能会在公司治理或管理上采取纠正性的行动。
国有资产产权欠缺的存在，导致了相当严重的后果，引发了效率的巨大损失，造成国有资产的流失。国有资产的产权欠缺，导致国家不能作为利益主体关心财产的增值，而常常由政府干预企业国有资产的运作。在产权欠缺的情况下，政府目标与国有资产收益目标的直接差异导致国有企业预算约束软化。一方面，为了实现国家的战略意图，政府往往不断运用多种形式对亏损的国有企业给予补贴，使预算无法硬化。另一方面，国有企业充分利用政府的各种优惠和补贴政策，利用政府部门无法掌握的隐蔽信息，向政府申请财务、政策等多方面的照顾。当这些资金获取后，企业又会采取隐蔽性行为，变更原来的使用方向。企业国有资产产权欠缺，使得没有人在产权运营过程中对企业的经营者进行控制和监督，并按照经济指标对经营者进行约束。虽然，政府确定“法人代表”来明确企业的经营责任，增加对企业收益性和资产的保全和约束，但又没有明确谁来监督这个“法人代表”。这样，国有企业没有从根本上形成有效的激励机制和强有力的约束机制，结果导致企业国有资产的使用和处置过程缺乏监督控制，国有资产决策失误常有发生，经营者转移资产、转移利润情况屡禁不止，国有资产挥霍现象十分严重。
二、企业国有资产管理产权改革的思路
企业国有资产的产权改革，应沿着明确政府与企业的权利边界，做到政企真正分开，改善企业治理结构，健全激励机制和约束机制，促进企业科学管理水平和经营效率的提高，增加企业的活力和市场竞争力的思路展开。
（一）产权明晰是国有企业管理创新的前提
国有企业管理水平下滑与国有企业产权问题有着密切的联系。据调查，有45%的企业基础管理滑坡，有37%的企业专业管理滑坡，有53%的企业现场管理滑坡。政府与企业权利边界不明确，产权人既有又无，很难形成有效的管理手段和方式。必须充分界定企业的权利边界，引入多个出资人，由产权人组成董事会，产权人从自身利益出发，由董事会选聘有能力的企业家，不断加强企业管理，并在董事会的关注督促下，促进企业的不断发展。因此，产权明晰是管理提升的必要条件，是企业管理创新的激励与基础。
国有企业产权明晰应从以下几方面着手。
首先，要确立企业的独立产权，使其独立履行民事行为和承担民事责任。现代产权理论认为，只要产权可以自由交易，最终可以达到产权的最优配置状态。我国拥有庞大的国有资产存量，应通过产权转让，规范产权转让行为，促进国有资产合理流动，实现国有资产优化配置，提高运行效率。市场经济是以利益来驱动，只有产权明确，才能从追求自身利益出发增进效率，也只有产权关系明确，才能保护和协调各方利益。国有企业和其他现代企业一样，应该建立现代企业制度，通过契约关系将这些生产要素组织起来。为了营造国有企业的效率机制，首先必须承认国有资产以外的这些要素都是个人所有，个人对他们拥有完全的产权，必须具有排他权、收益权、使用权、决策权，并且其产权得到制度的保障。
其次，要建立完善的所有者治理结构。我国国有企业的产权是归全体劳动人民所有的，全体劳动人民是国有企业的最终所有者。全体劳动人民不可能人人都参与管理与经营国有资产，因而国有资产的管理与经营采取了委托代理方式。我国目前的国有资产委托代理方式，即国务院是国有资产的所有者代表，国务院按照政府的行政系统对于国有资产委托代理。这种委托代理制的结果是政资不分的情况严重，国有资产人人都想管，实际上又无人负责，使得国有企业难以充满活力，效率低下，又造成国有资产严重流失，不少所有者代表侵吞国有资产。
最后，要建立产权交易市场，促进企业产权市场化。产权交易市场是为产权转让提供服务进行产权交易的场所，企业产权不单要明晰，还应具有流动性和可交易性（即产权市场化），这是市场经济价值运动的本质要求，它能够促进资产从低效、无效经营者流向高效经营者，从而促进价值运动，发挥资产的最大效益，主要是要全方位、多层次开放各要素市场，大力发展证券交易市场；开辟通向产权交易市场的各种现实渠道；鼓励跨地区产权转让、兼并，实现效益互补和优势互补，发挥社会资产的最大效益；尽快制定产权交易法，规范各方产权交易行为。
（二）管理创新是搞好产权改革的重要保障
产权明晰本身并不能直接提高企业管理水平和竞争力，只是为企业提高管理水平和竞争力创造了条件和提出了客观要求，如果不能尽快通过管理的创新，提高市场竞争力和企业活力，产权人的利益就无法得到保障，股东就有可能“用脚投票”，企业的产权价值就会下跃。同时产权明晰工作的顺利推进，需要企业各项管理创新的密切配合，尤其是新的企业产权结构形成后，激励和约束机制并非随着多方投资人的进入而自然就形成了，需要经过科学探索，在企业原有管理基础上，制定出符合企业实际的一整套不仅对经营者，而且对全体员工的激励约束机制，否则，新的产权人的利益就难以得到保障，投资人的热情就会受到打击，新的企业产权格局就很难在一定时期保持稳定，同时，产权明晰的积极效应也会大打折扣。只有通过一系列企业管理制度的创新、整合，企业才能在市场竞争中站稳脚跟，取得制胜的主动权，达到产权明晰的目的。
国有企业管理制度创新应本着效率至上原则，从体制创新和机制创新着手。
首先，在体制创新上，一是围绕“增值”抓产权管理，通过理顺产权关系，建立起规范的国有资产管理、监督、营运体系，确保国有资产保值增值；二是围绕“增智”抓决策管理，通过优化法人治理结构，形成各负其责、协调运转、有效制衡的公司法人治理结构，建立起规范科学的决策体系和运行机制；三是围绕“增效”抓劳动人事管理，通过砸“三铁”（铁饭碗、铁交椅、铁工资）、兴“三能”（人员能进出、干部能上下、收入能增减），建立与市场经济相适应的劳动、人事、分配制度。
其次，在机制创新上，要通过大胆改革，在企业着力强化五项机制：一是激励机制。通过改革分配制度，真正体现工效挂钩和按资、按劳、按绩分配的原则，鼓励经营者持大股和实行年薪制，允许资本、技术等生产要素参与收益分配，解决管理者积极性、创造性不高的问题。二是约束机制。通过建立各个环节的严格责任制度，加强考核和督促检查，解决管理混乱、经营失策、监管失控等问题。三是竞争机制。通过实行竞聘上岗、优化组合和末位淘汰，解决管理僵化、缺乏生机与活力等问题。四是“四自”机制。通过健全决策、执行和监督体系，解决企业自主性和应变能力差的问题。五是动力机制。通过实施目标责任管理、技术创新、物质奖励和精神鼓舞等方式，解决企业持续发展的后劲问题。
（三）必须把产权改革与管理创新有机结合起来
深化包括产权在内的企业改革与强化企业内部管理是搞好国有企业必不可少的两个条件。企业改革是通过制度、体制调整和变革解除各方面对企业生存与发展的束缚与障碍，使企业焕发生机和活力，增加对市场的适应力和应变力，真正成为市场的主体。企业管理和管理创新着重是适应体制和环境的变化，及时进行内部机制的调整和转换，实现企业各种要素资源的有效组合，增强自身的市场竞争力。可见，改革是为了企业摆脱旧体制束缚和清除原有障碍，管理和管理创新是为了不断提高企业的生存能力和发展能力。企业产权改革无法代替企业管理，也不可能解决国有企业内部所有的问题。应当把包括产权在内的企业改革与科学的管理和管理创新有机结合起来，必须一手抓改革，一手抓管理，从而使国有企业充满生机和活力。
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