义务教育均衡发展的法律探析

来源:用户上传      作者: 张臻

　　摘要：义务教育能否依法实现均衡发展，是当前人民群众最关心的问题之一。新《义务教育法》将促进义务教育均衡发展作为方向性要求确定下来，体现了新时期义务教育的发展方向。该法通过对政府责任、经费保障、办学标准、师资配置等事项作出规定，在义务教育均衡发展方面凸显出不少独特亮点。同时该法也存在一定的立法缺失和局限，需要在立法实践中不断趋于完善。
　　关键词：义务教育　均衡发展　新《义务教育法》
　　
　　2006年6月29日召开的十届全过人大常委会第二十二次会议通过了《中华人民共和国义务教育法修订案》。新《义务教育法》的颁布，有利于保障义务教育持续均衡健康发展，是我国义务教育发展中具有里程碑意义的一件大事，也是我国教育法制建设取得新的进展的重要标志。
　　
　　一、新《义务教育法》为义务教育均衡发展提供了立法保障
　　
　　新《义务教育法》的修订、颁布和实施，有其独特的时代背景和时代内涵，与1986年的《义务教育法》相比，该法通过对政府责任、经费保障、办学标准、师资配置等事项作出规定，在义务教育均衡发展方面凸显出不少独特亮点。
　　
　　1.明确政府责任，强化省级统筹实施
　　新法第六条规定：“国务院和县级以上地方人民政府应当合理配置教育资源，促进义务教育均衡发展，改善薄弱学校的办学条件，并采取措施，保障农村地区、民族地区实施义务教育，保障家庭经济困难的和残疾的适龄儿童、少年接受义务教育。国家组织和鼓励经济发达地区支援经济欠发达地区实施义务教育。”以上规定明确了义务教育均衡发展的主要责任在于政府，此次修订的显著特色是政府在义务教育方面的责任是促进机会公平和保障受教育机会的平等。作出这种重大法律修订的政治基础是在党的十六大之后，党中央发布的一系列重大文件都要求，深化行政体制改革，转变政府职能，政府要在“社会管理、公共服务”方面负起更大责任。从教育领域来讲，重要标志之一是要看义务教育是不是置于公共财政保障范围之内，是不是把法定责任理解到位，然后贯彻到财政拨款、师资配置和教学条件的改善。义务教育均衡与否，成为检验政府责任是否到位的重要指标。所以，《义务教育法》的修订，不仅是教育发展的重大问题，而且是在社会主义市场经济条件下，建设公共服务型政府的一个非常重要的举措。
　　新《义务教育法》一个很大的突破，就是在“以县为主”管理体制的基础上进一步加大了省级政府的统筹和责任。对教育的均衡发展，加大对农村教育经费保障的力度，加强对贫困地区的支持而言，省级统筹非常重要，这也是新《义务教育法》的一大亮点。第七条规定：“义务教育实行国务院领导，省、自治区、直辖市人民政府统筹规划实施，县级人民政府为主管理的体制。”
　　
　　2.完善经费保障机制，保障经费投入的均衡
　　保障实施义务教育所需经费，是政府责任的最主要体现。新法明确了义务教育经费的“三个增长”：建立农村义务教育经费的分担机制，分项目、按比例分担；义务教育经费预算单列；规范义务教育的专项转移支付；设立义务教育的专项资金。通过这样几个渠道，建立起义务教育比较完善的经费保障机制。新修订的《义务教育法》对“经费保障”作了规定，如第四十二条规定：“国家将义务教育全面纳入财政保障范围，义务教育经费由国务院和地方各级人民政府依照本法规定予以保障。国务院和地方各级人民政府将义务教育经费纳入财政预算，按照教职工编制标准、工资标准和学校建设标准、学生人均公用经费标准等，及时足额拨付义务教育经费，确保学校的正常运转和校舍安全，确保教职13-，资按照规定发放。国务院和地方各级人民政府用于实施义务教育财政拨款的增长比例应当高于财政经常性收入的增长比例，保证按照在校学生人数平均的义务教育费用逐步增长，保证教职工工资和学生人均公用经费逐步增长。”第四十四条：“义务教育经费投入实行国务院和地方各级人民政府根据职责共同负担，省、自治区、直辖市人民政府负责统筹落实的体制。农村义务教育所需经费，由各级人民政府根据国务院的规定分项目、按比例分担。各级人民政府对家庭经济困难的适龄儿童、少年免费提供教科书并补助寄宿生生活费。义务教育经费保障的具体办法由围务院规定。”第四十五条：“地方各级人民政府在财政预算中将义务教育经费单列。县级人民政府编制预算，除向农村地区学校和薄弱学校倾斜外，应当均衡安排义务教育经费。”第四十六条：“国务院和省、自治区、直辖市人民政府规范财政转移支付制度，加大一般性转移支付规模和规范义务教育专项转移支付，支持和引导地方各级人民政府增加对义务教育的投入。地方各级人民政府确保将上级人民政府的义务教育转移支付资金按照规定用于义务教育。”
　　
　　3.重视教师队伍建设，保障师资配置均衡
　　新法第三十条规定：“国家建立统一的义务教育教师职务制度。教师职务分为初级职务、中级职务和高级职务。”过去，中学教师和小学教师是两个职务系列，这样就会产生问题，小学教师中高级教师的工资标准只相当于中学教师的中级标准。矮化小学教师的做法实际上是教师晋升、奖励资源在中学和小学这两个义务教育阶段的不均衡配置。新法将义务教育阶段的教师职务制度统一起来，小学和中学的差别不复存在，初级、中级、高级都与助教、讲师和副教授相对应，有利于调动小学教师的积极性，吸引更多高素质人才到小学任教，更好地提高教育质量。新法第三十一条规定，教师的平均工资水平应当不低于当地公务员的平均工资水平。着力保障教师依法享有的工资福利和社会保险待遇，落实农村教师的各种福利待遇，用稳定的、有保障的收入留住农村骨干教师。第三十二条规定，县级人民政府教育行政部门应当均衡配置本行政区域内学校师资力量，组织校长、教师的培训和流动，加强对薄弱学校的建设。第三十三条鼓励和支持城市学校教师和高等学校毕业生到农村地区、民族地区从事义务教育工作。以上四条都有利于实现校际间教师资源的均衡配置。
　　
　　4.规范办学行为，保障办学条件均衡
　　新法第十五条规定，要求县级以上地方人民政府依照国家有关规定制定、调整学校设置规划。第十六条规定：“学校建设，应当符合国家规定的办学标准，适应教育教学需要；应当符合同家规定的选址要求和建设标准，确保学生和教职工安全。”第二十二条规定：“不得将学校分为重点校、非重点校、重点班、非重点班。”这一条体现了全社会对教育公平的强烈愿望。新修订的《义务教育法》真正树立起了公平观念和均衡发展的理念，合理配置教育资源，保障所有少年儿童平等地接受义务教育的权利。
　　
　　二、义务教育均衡发展的立法局限
　　
　　新《义务教育法》第四条规定的平等中列举了“民族、种族、性别、职业、财产状况、宗教信仰”等，但却没有列举城乡平等，由于长期的城乡二元结构导致的关于平等内涵与外延理解的局限，导致城乡平等并没有受到足够的重视。受此观念支配，对平等内涵与外延的理解就没有包含城乡之间的平等，这样就导致了义务教育立法的不足，长此以往，将严重影响义务教育均衡发展的整体推进。
　　新《义务教育法》关于司法救济方面的规定有所缺失。根据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若=F问题的解释》的规定来看，当各级行政机关不履行或者不依法履行《义务教育法》的法定义务时，与此政府具体行政行为密切相关的学生、家长、学校、教师等个人或者社会组织依法提起行政诉讼是符合《解释》精神的。但是，目前相关法律并未明确赋予公民在此方面的行政诉讼权，折射出我国当前司法救济制度整体还有待完善，在保障公民实体权利获得的程序性权利方面仍重视不够。
　　《教师法》第十七条规定：“学校和其他教育机构应当逐步实行教师聘任制。教师的聘任应当遵循双方地位平等的原则，由学校和教师签订聘任合同，明确规定双方的权利、义务和责任。”1995年，《教育法》又进一步明确规定实施教师聘任制。在聘任制度下，教师基于专业人员的身份，在平等自愿的基础上与学校之间发生聘任关系。虽然学界对学校与教师之间的聘任合同属于劳动合同还是行政合同尚有争论，但不争的事实是，在实行教师聘任制后，政府对教师资源的配置权已失去了法律依据，虽然各级政府可以依据新《义务教育法》第三十二条的规定，在所辖区域均衡配置教师资源，但作为部门法，《义务教育法》不能与《教育法》相冲突，其效力也不得高于《教育法》。当义务教育均衡发展成为教育公平实现的标志时，有必要对义务教育教师的法律地位重新定位，从法理上探寻义务教育教师均衡配置的机制，从法律上重构义务教育教师均衡配置的制度框架。

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