论我国自然资源单行立法之间的矛盾与冲突
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摘 要：我国自然资源法律体系框架虽已初步形成，但自然资源单行法之间还存在很多矛盾和冲突，笔者认为，要从指导思想、立法目的、调整对象等多方面进行完善，制定自然资源综合法，同时对现有的自然资源单行法加以完善，以实现自然资源的最大价值化，实现自然资源、环境、社会的可持续发展。
关键词：自然资源单行法；矛盾；冲突；可持续发展
中图分类号：D901 文献标识码：B 文章编号：1009-9166（2011）020(C)-0308-02
引言：在资源争夺战的今天，除了要尽可能提供有利条件从国外引进资源，更重要的是保护好本国国内所拥有的资源财富。自然资源的法律保障即是一条重要保护途径，我们应充分发挥其作用，为我国经济、社会的可持续发展奠定基石。我国现有的自然资源法体系以各种单行资源法集合为法群形态的自然资源法律体系框架已经初步形成，并发挥了相应的作用。但是，我国自然资源单行立法之间还存在很多矛盾和冲突之处。
一、自然资源单行法之间的矛盾和冲突
1、调整对象的矛盾和冲突
我国自然资源法体系的调整对象表现为交叉、重叠与法律空白并存的情况。
（1）调整对象的交叉、重叠
自然资源单行法中调整对象的交叉重叠现象表现为一个对象被多部单行法所调整或者一个单行法规定多个调整对象。以《中华人民共和国水法》第二条和《中华人民共和国渔业法》第二条规定为例，《渔业法》所规定的渔业生产活动其实就是对水资源的一种开发、利用和管理，从这个意义上来说，《渔业法》的调整对象被包含在《水法》的调整对象之内了。这种重叠引起单行法之间的调整对象产生冲突，造成立法浪费。
（2）法律空白的存在
目前，我国自然资源调整对象一方面出现重叠，但另一方面部分自然资源领域却处于无法可依的状态，如湿地、石油、国家森林公园等。而且随着新的自然资源不断被挖掘和出现，新的法律空白也必将出现。如此，在整个自然资源法中，将导致部分自然资源领域的管理无法可依，在这个自然资源极为有限或者稀缺的时代，是极不利于我国自然资源的长远保护和发展的。
2、立法目的的矛盾和冲突
就我国现有的各自然资源单行法来说，立法目的主要可以分为两种：一种是经济目的，一种是生态目的。
（1）经济立法目的
如《矿产资源法》第一条“为了发展矿业，加强矿产资源的勘查、开发利用和保护工作，保障社会主义现代化建设的当前和长远的需要”，这是为了建设的需要，突出经济利益。从总体来说，我国的大多数自然资源单行法都以经济利益为立法目的，如《水法》、《森林法》、《土地管理法》、《矿产资源法》、《渔业法》等大多为社会主义建设和人民生活的需要，虽然有些包含“可持续发展”的字眼，但总体来说其目的应为经济目的。
（2）生态立法目的
《草原法》第一条规定为“为了保护、建设和合理利用草原，改善生态环境，维护生物多样性，发展现代畜牧业，促进经济和社会的可持续发展”，强调保护生态环境和社会的可持续发展，表明其生态保护的立法目的，以环境的和谐发展为主线。在整个自然资源单行法中，强调生态目的的法律屈指可数，主要有《草原法》、《野生动物保护法》和《水土保持法》。
3、监管职责的矛盾和冲突
由于我国各自然资源单行法的制定以各行政部门的利益为基础，因此作为行政管理权限争夺的产物，自然资源单行法之间在监管职责上的矛盾和冲突是不可避免的。如《水法》规定：在行洪、排涝河道和航道范围内开采砂石、砂金，必须报经河道主管部门批准，涉及航道的，由河道主管部门会同航道主管部门批准。而矿石、沙金属于矿产资源，按照《矿产资源法》规定，地质矿产部门也可以进行管理。实践中两个部门管理冲突不断，地质矿产部门认为水利部门降低收费标准吸引沙农，水利部门又指责地质矿产部门发证时不指定地段，造成大堤堤脚裸露、危及大堤安全等险情。这种管理权限规定的矛盾和冲突，必将导致管理权限配置不合理，大大的增加了自然资源资源纠纷，极为不利于我国自然资源的可持续发展。
二、自然资源立法的完善及建议
1、以可持续发展为指导，以生态效益为立法目的
党的十七大报告提出：“建设生态文明，基本形成节约能源资源和保护生态环境的产业结构、增长方式、消费模式。生态文明观念在全社会牢固树立。”生态文明首次写入党代会报告并提到建设高度，充分体现了生态环境的和谐对整个社会发展的重要性。
（1）在宪法中应该增加有关可持续发展和生态效益的相关内容。
宪法作为我国的根本大法，其规定的内容是最根本、最重要的问题，具有最高的法律效力。将可持续发展和生态效益提升到宪法高度，可持续发展和生态效益才会被包括自然资源在内的各个领域和部门的高度重视，在立法、执法、司法实践当中具有最高的法律依据和效用，不仅有利于提高可持续发展和生态效益的层次，而且有利于调和各个部门之间的利益。
（2）在各单行法及其实施细则中加重可持续发展和生态效益的内容。
虽然目前我国部分自然资源单行法中有可持续发展的内容，但是可持续发展的内容规定得过于抽象化，导致其价值的表面化，无法得到具体运用。笔者认为，在各个单行法，应该增加可持续发展和生态效益的具体内容，并且将其具体化，同时因为实施条例可以直接将内容运用于实践，具有很强的可操作性，因此应特别加重可持续发展和生态效益的内容，并将法律责任加以明确化，增强实施力度。
2、制定自然资源综合法
目前，我国制定自然资源综合法的条件业已成熟，1994年我国政府制定了《中国21世纪议程》，赋予了自然资源合理开发、利用、保护的重要地位，确定了自然资源的可持续发展战略。党的十七大报告将可持续发展作为科学发展观的基本要求，这一切都为《自然资源保护法》的制定创造了良好的政策环境与政策支持，理论界和实务界也被都进行了相应的论证。制定自然资源综合法显得十分必要而且合理。
3、完善各自然资源单行法
我国部分自然资源单行法中的有些内容已经显得陈旧和落后，尤其是注重经济利益方面的内容已经不仅和时代的发展要求相违背，而且有害于环境的可持续发展，急需加以修订。
（1）修正各单行法的立法目的和原则
自然资源单行法的目的应该是为了自然资源的长久持续发展，充分发挥自然资源的环境效用和价值，因此，各单行法的立法目的应该调整为生态目的。目前，部分单行法的立法目的虽然为生态目的，但是其中还是带有经济目的的内容，如《草原法》的立法目的中还有建设利用草原、发展现代畜牧业的目的。对于经济目的，各单行法应该尽可能的加以弱化甚至去除，使各单行法真正的、完整的是为了生态的目的。
（2）修正单行法的调整对象和监管职责
我国各单行法应该加以修订，明确本法的调整对象，同时和其他单行法加以沟通协调，部门之间加以合作，明确监管职责，部门之间在修订单行法时，应该以自然资源的可持续发展为本，而不是以本部门利益为主，保证自然资源被合理管辖，部门各执其法，各司其职，共同为自然资源的长远发展发挥应有的作用。
（3）更新单行法的相关内容
随着时代的发展，一些新的内容将会出现，单行法也应该在有利于本法发展的基础上进行及时的更新，对于落后的内容加以去除，新的内容加以引进。其实施条例也应该逐步更新，顺应时代的发展要求，转变发展理念，在条例中应该更多的是彰显可持续发展和生态效益的内容，摒弃落后的条款，在实践中真正发展好、利用好、保护好自然资源。
结论：针对自然资源在国民经济中的地位和我国自然资源立法现状，我国应根据自然资源的特点，对自然资源法进行相应的调整，加以变革和完善，多管齐下，以达到维持自然资源的永续利用，实现人口经济、社会与环境、资源的协调发展，最终实现人与自然的和谐共存和共同进化。
作者单位：湖南师范大学法学院
作者简介：李丽娟，女，湖南长沙，湖南师范大学法学院，硕士，环境与资源保护法。
参考文献：
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[4]姜素红.论我国自然资源立法及其完善.长沙理工大学学报(社会科学版)2006.2.
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