美国1934年《互惠贸易协定法》及其影响

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　　[摘要]20世纪30年代的经济危机引发了美国学术界关于美国经济自给自足还是经济开放的大辩论，这场辩论推动了美国贸易决策机制的转变，其标志就是1934年美国国会通过《互惠贸易协定法》，从而形成了决定美国贸易政策的“1934年体制”。与此前的美国关税法相比，“1934年体制”的主要特点是国会将贸易决策权在一定时期内授予总统，总统可以与外国政府谈判并签订贸易协定，该协定不需要国会批准即可生效。但是，为了维护总统和国会在宪法上的权力平衡关系，再加上受党派政治斗争的制约，“1934年体制”中也包含了关键性的妥协：国会对总统的授权是“临时性”的，而且总统在谈判贸易协定时必须充分考虑国内企业的贸易保护要求。尽管如此，《互惠贸易协定法》的出台和此后几十年的顺利延期，在一定程度上改变了美国高度保护主义的贸易政策偏好，推动了以关贸总协定为核心的多边关税减让谈判和贸易自由化进程。
　　[关键词]30年代“大辩论”，《互惠贸易协定法》，贸易自由化
　　[中图分类号]K7　[文献标识码]A　[文章编]0457-6241(2010)10-0066-07
　　
　　20世纪30年代经济危机爆发初期，经济民族主义成为美国决策层的主流意识，在对外贸易政策方面尤其如此。1930年国会通过了高度保护性的斯摩特-霍利关税法(Smoot-Hawley Tariff Act)，该法确立了美国历史上税率最高的关税。美国提高关税的行为立即招致欧洲国家普遍报复，它们纷纷实行报复性关税、进口许可证或者设置进口限额等方法排斥来自美国的商品。这些“以邻为壑”的做法使得萧条进一步蔓延，美国经济也难以恢复。斯莫特一霍利关税法实施的结果是美国出口贸易的直线下降，其下降的幅度大于美国进口的下降幅度。根据美国商务部的统计数据，美国的进口从1929年的44亿美元下降到1933年的14.5亿美元，同时期出口下降得更多，从51.6亿美元下降到16.5亿美元。当时的许多学者都认为：持续的经济危机表明美国贸易政策必须改变，如果美国愿意收获一战之后作为债权人地位的益处，同时恢复美国的出口，就必须认识到，其他国家需要用美元来支付美国商品，而获得美元的途径是向美国出口它们的产品和服务，因此，“要为美国的产品打开国外市场，美国必须在国内为其他国家的产品扩展市场。”对经济民族主义政策的质疑，引发了20世纪30年代美国学术界关于美国经济开放还是自给自足的大辩论。这场辩论“为今后十年的美国生活定下了基调，使美国对外政策在政治和经济方面发生了彻底的方向性变化”。
　　
　　一
　　
　　这场辩论涉及两个基本论题：
　　1.美国是否能够在经济和政治上孤立于世界其他地区，在西半球建立一个大体上自给自足国家，同时保证进步与和平。
　　2.美国是否需要与世界进行自由贸易，从而深深地陷入到世界事务当中。
　　历史学家查尔斯・比尔德(Charles A.Beard)代表了第一种思想，他提出了经济上的“大陆美国主义(Continental Americanism)”：如果美国在国内采取恰当的政策，就可以消费掉美国工农业生产中的剩余产品；通过在国内采取一种精心设计的合理的计划经济，对财富和收入进行有效的分配，就能够保证全体美国人的高标准生活；经济决策必须统一制定，以保障充分就业和繁荣；政府将控制对外贸易和投资，以防止美国依赖或过分卷入世界不稳定地区。这种带有社会主义色彩的政策方案尽管能够使美国经济获得独立和自给自足，但是它与美国的民主政治和自由市场经济无疑是相互冲突的。
　　第二种思想的代表是尼古拉斯・约翰・斯皮克曼(Nicholas John Spykman)和美国一个著名的非官方组织――对外关系委员会(the Council on Foreign Relations)。斯皮克曼在其《世界政治中的美国战略》中指出：如果一个或几个敌对帝国主宰了欧洲和亚洲的边缘地带，将对美国安全产生灾难性影响。美国要保持其大国地位，就不能满足于在德日两大帝国之间充当缓冲国的角色，它还需要在欧亚大陆寻求实现开放市场、市场准人和均势的目标。对外关系委员会主办的《外交》(Foreign Affairs)季刊1932年7月号发表该委员会秘书埃德温・盖伊(Edwin F.Gay)的文章“大萧条”(The Great Depression)。盖伊在文章中集中论述了“大萧条”的国际原因，文章认为：自给自足的经济不可能产生经济繁荣，“美国必将成为世界强国和主要债权国，从而也会极其关心世界贸易和繁荣。有朝一日，美国必然面对这个新地位的现实。它将认识到一项自给自足政策不仅不可能，而且一项以此为先决条件的政策必然是荒谬的，只会带来穷困。不能因为美国的出口额不到国内生产总值的10％，就可以不关心对外贸易、抛弃应承担的国际义务或者按照自己的方式行事。实际上，美国国内的整套价格和信贷制度是不可分割地与世界价格体制和国际信贷流程结合在一起的。整个结构中的任何一处发生混乱，到处都会受到影响。世界大战确定了美国的国际政治责任，而世界性的萧条证明了美国和其他国家之间经济上的相互依赖。美国不能成为世界上的独居客”。
　　辩论的结果是后一种观点占据优势：一个局限于西半球的经济集团不能够确保美国的安全，美国的长期繁荣需要开放的市场、畅通无阻的原材料供应和使亚、欧大部分国家沿自由资本主义道路实现复兴。学术界辩论的结果对美国决策层产生了相当的影响。1933年11月，罗斯福总统批准成立美国国际经济政策调查委员会。几个月以后，调查委员会向总统建议，美国应该拒绝自给自足的经济政策，应该以促进出口和国际贸易来克服经济萧条。同时，政府应该尽可能少地限制个人和企业所进行的民间对外经济活动，应该降低关税和“加速进行互惠贸易协定谈判”。
　　
　　二
　　
　　1933年伦敦世界经济会议上，美国代表曾建议通过谈判签订削减关税和其他贸易壁垒的协定，同时在协定中加入无条件最惠国待遇原则。由于这次会议的失败，美国未能实现上述目的。不过，提出关税谈判建议已经表明行政部门愿意降低美国的高关税，罗斯福当局试图通过扩大对外贸易来使国内经济摆脱萧条。但是行政部门与外国政府进行有效关税谈判的前提是必须事先获得国会的授权，所以，即使伦敦经济会议上美国能与有关国家谈判削减关税的协定，它能否在美国生效还是一个问题。这个问题涉及美国的关税立法。
　　美国宪法第一条就授予国会“控制与外国的商业关系”以及“制定和征收关税”的权力，宪法在贸易方面没有给予总统特别的授权，国会拥有最终决定关税的权威。虽然宪法授权国会决定关税，但是由于贸易涉及对外关系和国际谈判，特别是贸易问题与各种利益集团问的关联、制定贸易政策又需要缜密的专业知识和复杂的技术，国会很难恰当地处理这些具体问题，因而行政部门在决 定关税问题上的地位一直很重要。1916年，国会成立了由关税专家组成的美国关税委员会(U.S.Tar-iff Commission)。1922年9月，国会通过福特利一麦克康伯关税法(Fordney-McCumber Act of 1922)，这也是一个高税率的关税立法，税率由国会确定，并且认为关税属于国内议题，与外国无关，行政部门不能通过与外国政府谈判的方式来改变关税法中规定的税率(non-negotiable tariff)。但该法的一个重要特点是所谓“灵活”关税原则，即该法第315款允许总统在关税委员会调查之后，根据关税委员会的建议，至多可以单方面提高或降低该法规定关税的50％，以便平衡国内厂商和外国竞争者的生产成本、保护美国国内厂商的利益。国会不需要对总统宣布的关税增减进行表决。灵活关税原则的确立标志着决定关税税率的权力从国会向行政部门的倾斜。此外，1923年美国开始实行“无条件最惠国待遇”原则，该原则要求美国对任何一个国家的优惠都将适用于所有其他国家，条件是这些国家也给予美国无条件最惠国待遇。
　　自从北美大陆会议(当时美国还没有建国)1778年2月与法国签订一项包括有条件最惠国待遇条款的贸易条约以来，一直到1923年，美国都奉行有条件最惠国待遇政策，即美国在双边贸易协定中对一国的优惠不能自动适用于别的国家，这种优惠只能延伸到那些愿意给予美国相互优惠的国家。问题是包含有条件最惠国待遇的贸易协定要通过反复的谈判，才能在各国的相互优惠条件上取得一致，而且各国给出的相互优惠条件很可能各不相同。这就使得基于有条件最惠国待遇的贸易协定实施起来十分复杂，其结果是贸易歧视成为普遍现象，成为事实上的贸易规则而不是特殊的例外。无条件最惠国待遇的先决条件就是无条件最惠国待遇，它是有条件最惠国待遇的放大适用，即多边的相互给予最惠国待遇。无条件最惠国待遇避免了与不同国家的多次关税减让谈判，也保证了美国关税法不会歧视那些未与美国达成协议的国家，即保证了非歧视原则。
　　1930年美国关税法中仍然保留了关税不容谈判的规定。直到1934年国会通过《互惠贸易协定法》，美国的关税才可以通过与外国政府谈判的方式加以改变(negotiable tariff)。《互惠贸易协定法》在某种意义上合成了前述美国关税立法上的变化，正是这种合成使其成为美国关税立法的一个里程碑，它授予总统与其他国家签订关税减让协议的权力，最高可以削减1930年关税法规定税率的50％，从法律的角度来说，国会暂时将确定关税的权力授予总统。
　　
　　三
　　
　　斯莫特一霍利关税法案通过后，美国国务院收到了至少三十四次正式的严重外交抗议。各国纷纷提高关税以限制外国产品的进口，使得深陷大萧条的各国经济又卷进贸易战的旋涡之中。以英国为首的英联邦国家不久即采取行动，1932年的渥太华协定，在英国及其自治领范围内确立了关税特惠体系，对来自美国的产品进行歧视，因而极大地妨碍了美国与英国及其自治领的贸易。美国人很快认识到高关税对美国出口的负面影响，公众舆论也对斯莫特一霍利关税法提出强烈批评@。为了扩大对外出口，美国有必要“引导”其他国家改变限制进口的政策，通过政府间协商谈判来改变各自的高关税壁垒、进口限制以及外汇管制。对于美国行政部门来说，和外国政府进行关税减让谈判的前提是行政部门从国会获得大幅度关税减让授权，而且最好将这种授权制度化。国务卿赫尔认为，其他许多国家可以通过行政命令来提高或降低关税，也就是可以通过谈判来改变它们的关税水平，但是美国却不能通过行政命令来改变自身的关税。这样，其他国家对于和美国行政当局谈判关税协定十分怀疑，因为任何这样的协定作为条约必须得到国会参议院三分之二多数的通过才能生效。考虑到参议院先前对大幅削减关税条约的反对纪录，这些国家更是疑虑重重。在众议院筹款委员会(House Ways and Means Committee)听证会上，赫尔指出：“很明显，除非行政部门像其他许多政府的行政部门一样拥有处理现时紧急事务的授权，以便谈判或执行贸易协定，否则美国要成功地实行恢复对外贸易政策是不现实的，也是不可能的。”
　　基于上述认识，1934年3月2日罗斯福向国会提交《互惠贸易协定法案》，并且指出：其他国家政府正着手通过互惠贸易协定谈判赢得它们的国际贸易份额，“如果美国农业和工业利益要保持其在国际贸易中应有的地位，美国政府必须在周密考虑的计划基础上与别国政府进行迅速的和决定性的谈判以取得这种地位”，这就要求美国政府“明确给予外国产品进入美国市场的相应机会”；如果美国政府不能为贸易公平待遇提供公平的机会，那么美国的贸易就将被他人所取代；如果美国“不能在某一特定时刻迅速修改涉及其他国家贸易的某些条款，就不能充分保护美国贸易免受歧视和避免损害美国利益的交易”。罗斯福要求给予行政部门“充分授权”以便与其他国家进行“迅速的和决定性的谈判”，在“某一特定时刻”能够“迅速修改涉及其他国家贸易”的某些国内关税条款。很显然，为了争取国会给予行政部门关税减让谈判授权，罗斯福和赫尔一样将恢复美国对外贸易称为“现时紧急事务”，强调贸易协定谈判授权的应急性和临时性特征。出于同样的理由，罗斯福在提交给国会的《互惠关税协定法案》中没有要求降低关税，也没有直接要求国会废除斯莫特一霍利关税法，而只是对它进行修正――在该法的第三条中加入一项新内容即第三部分“促进对外贸易”。
　　1934年6月，国会众参两院经过辩论通过了《互惠贸易协定法》，罗斯福签署后生效。该法最重要部分是新增加的对1930年关税法的修订，也就是该法的“促进对外贸易”部分，这部分的主要内容包括：第一，该法的目的是“拓展美国产品的国外市场”，其方法是“根据美国各类企业的需要和产品特点来调节外国商品的进口，通过给外国产品相应的进入美国市场的机会来为美国企业打开外国市场，只要总统发现美国或外国的现存关税或其他进口限制不适当地阻碍或限制了美国的对外贸易，总统即被授权和外国政府或机构进行关税协定谈判”。第二，在不经过参议院批准的情况下，总统可以与外国政府签订贸易协定，宣布对现行关税和其他限制贸易措施的修改。但是总统提高或降低关税税率的幅度不得超过现行关税税率的50％，也不得调换免税清单或应税清单中的物品，以避免过度损害美国国内相关产业。第三，无条件最惠国待遇原则。该法规定，除歧视美国商业或总统认为不应适用该法的国家之外，贸易协定中宣布的关税和其他进口限制应统一适用于进入美国的产品，无论其来自与美国签订贸易协定的国家，或者来自任何其他国家。第四，基于该法的每个对外贸易协定都要有终止期限。一项例外是该法不影响美国与古巴签订的商业互惠条约， 允许古巴继续享受长期以来的贸易优惠。
　　不过，在参议院财政委员会(the Senate Finance Committee)的辩论中，共和党议员指责贸易协定法案违反美国宪法，而且该法案将削弱国会和国内相关企业在贸易决策中的作用。参议员阿瑟・范登堡(Arthur Vandenburg)抱怨说：法案将授权“华盛顿的官僚们”“判定所谓‘低效工业’，然后通过行政部门的法令迫使它们破产”。关键是，国会被迫事先同意总统将要签订的任何贸易协定。为了安抚这些不满和在国会与总统之间就贸易谈判授权建立微妙的平衡，行政部门接受了两项重要的妥协。第一，总统谈判关税协定的授权期限仅为三年，而非行政部门原来期望获得无限期授权，即“总统介入对外贸易协定谈判的权利将在本法生效日期后三年终止”。很明显，这样的授权并不“充分”。第二，“与外国政府或机构达成根据本法条款授权的任何贸易协定之前，或在该协定生效前，行政部门应当向公众合理解释与该政府或机构谈判贸易协定的意图，以便对这个协定感兴趣的人能够有机会向总统或是向总统指派的机构陈述自己的观点。在达成协定之前，总统应当征求关税委员会、国务院、农业部、商务部以及他认为适当的其他方面征求意见和建议”。由此可见，在1934年《互惠贸易协定法》中，国会只是暂时将谈判关税协定的权力授予总统。三年之后，行政部门要想继续获得这项授权就必须提请国会对该法延期进行审议。国会仍然保留了对贸易问题的最终决定权，而且理论上也存在着国会取消授权的可能性。第二项妥协则导致了互惠信息委员会(Committee for Reciprocity Information)的建立，美国企业或个人可以通过该机构表达它们对未来贸易协定谈判内容的关切。
　　由于国会保留了不定期审议的权力，所以最高法院认为《互惠贸易协定法》并不违背宪法。迪安・艾奇逊(Dean Acheson)后来表示：“几乎所有新政时期的经济立法都曾被认为是彻底的，但是谈判贸易协定的行政授权并没有在美国的立法程序中一劳永逸地解决，这项授权仅仅是不停地随着贸易范围扩大和缩减进行短期延展。”为贸易保护主义势力提供了机会，它们将利用国会对延期授权的审议向行政部门施压。另外，贸易协定法的延期审议也成为民主和共和两党政治斗争的工具。因此，行政部门在谈判具体关税协定时不得不对国内政治压力保持敏感。
　　
　　四
　　
　　《互惠贸易协定法》通过后，从1934年到1939年，美国与其他国家总共签署了22个旨在降低各自关税的贸易协定。在这段时期，美国向这22个有贸易协定国家的出口增长了61％，大大高于同期向没有贸易协定国家的出口增长38％的数字。美国的平均关税率由1934年的超过46％降到1962年的12％。不过，仅仅从扩大美国出口和降低关税来评价它是不够的，《互惠贸易协定法》中最重要的成果是美国贸易政策形成机制的变化，即产生了“1934年体制”。从后来的实施效果看，“1934年体制”成功地推动了二战后国际贸易的持续自由化。其中的关键因素主要体现在四个方面，首先，国会将贸易决策权授予总统，使得设定贸易议题的权力从原来的众议院筹款委员会和参议院财政委员会转到总统手中，特别是确立了国务院在决定对外贸易政策上的主导地位。国务院主导贸易政策的局面导致美国决策层将贸易政策议题与整个世界经济形势和国际政治关系联系在一起，利用美国庞大的市场和国际贸易政策来塑造新的国际经济制度和国际关系格局。这给像国务卿赫尔这样的自由贸易论者提供了坚实的国内制度基础，而赫尔的贸易自由化观点恰恰代表了他的国际秩序观和对美国力量的关切。
　　其次，根据《互惠贸易协定法》，美国与其他国家的贸易协定谈判结束后，不再需要得到国会的批准。在此之前，有关贸易的协定作为美国与其他国家签订的条约，必须获得国会三分之二绝对多数的通过。在此之后，国会将不再直接对行政部门与其他国家谈判的贸易协定进行表决，而是将来对是否延长总统的贸易协定谈判授权进行表决。因此，对行政部门来说，《互惠贸易协定法》大大降低了美国与外国政府之间缔结贸易协定的美国国内政治成本。特别是二战结束后，由于该法在国会的顺利延期，无论是民主党还是共和党总统入主白宫，美国行政当局都能够成功地推动关贸总协定体制下的多边关税减让谈判，加速了经济全球化进程。
　　再次，《互惠贸易协定法》在一定程度上改变了美国贸易政策偏好。此前，因为国会直接决定关税和贸易政策，而国会议员必须对其选区和选民负责，所以他们直接面临选民或利益集团的压力。根据政治经济学的经典解释，在高关税的贸易保护主义时期，高关税政策的收益主要集中在与进口商品相互竞争的国内厂商身上，但高关税政策所造成的损失则分散在国内消费者和其他依赖进口材料的生产厂商身上，因此，数量相对较少的前者更容易有效地组织起来对国会议员施加压力，以便寻求对自身有利的高关税政策，而利益受损的后者由于相对分散，难以有效地组织起来表达自己的政策诉求。这种情形使得国会议员们更愿意支持贸易保护主义。《互惠贸易协定法》授权总统与外国政府谈判相互削减关税的贸易协定，外国关税壁垒的降低扩大了美国商品的出口和海外市场，更多的美国企业加入到出口商行列，因而，依赖于出口或者从出口中受益的美国厂商和消费者数量不断扩大，从出口中获益为它们提供了组织起来推动关税进一步减让的动力，这为关税减让谈判提供了相当的政治支持。美国著名学者戴斯勒(I.M.Destler)指出：通过确立贸易决策的互惠原则，美国贸易政治中的贸易保护主义者和自由贸易论者之间的天平出现倾斜，原因是“出口商的利益加入到贸易政治博弈中，现在关税削减获得更多的支持，它被当作替美国商品赢得海外新市场的直接手段”。也就是说，不断扩大的贸易特别是出口数量降低了与进口商品存在竞争的国内厂商的政治影响力，提高了出口商的政治影响力。同时，互惠关税减让的实际效果不仅有助于推动美国经济从萧条中复苏，而且在二战后的相当长时期有效地增进了美国经济实力和在国际贸易制度中的霸权，这些因素使得国会立法者的政策偏好从贸易保护主义调向贸易自由化。
　　最后，1934年的《互惠贸易协定法》成为此后美国商业政策和国际贸易政策的国内立法基础，该法的核心是无条件最惠国待遇原则，也就是说任何协定的关税减让都自动适用于所有其他国家，歧视美国商品的国家除外。无条件最惠国待遇原则奠定了双边贸易协定向多边扩展的基础，双边关税互惠协定在形式上虽然不是多边的，但通过在协定中附加上无条件最惠国待遇条款，能够扩展成一个非歧视的多边贸易协定体系。二战期间以及战后初期美国行政部门就是以《互惠贸易协定法》为基础开始了重建多边国际贸易体系的努力。正是由于《互惠贸易协定法》所确立的原则，才有了关税与贸易总协定谈判以及关贸总协定的实施，有力地推动了国际贸易的扩大和世界经济的增长。它所确立的美国贸易立法机制后来一直保留在国会对行政部门的“快车道”贸易谈判授权中。
　　应该指出的是，《互惠贸易协定法》在美国国内立法中的妥协性和互惠性特点使其不能将美国引入“自由贸易”阶段，它只能将美国带入约翰・鲁杰(John G.Ruggie)所谓“嵌入式自由主义妥协”阶段。这种妥协试图将自由贸易的收益与国内增加的社会和政治压力相协调。国会的延期审议以及举行公众听证会，允许受自由化贸易影响的国内企业和个人参与贸易决策，以便保护它们的利益。这是《互惠贸易协定法》在立法机制上的“妥协”特征。另一方面，该法规定关税协定必须以“互惠”为条件，即在行政部门与其他国家谈判的双边协定中，美国的“获得”应相当于“付出”。
　　强调关税减让的互惠性而不是单方面削减或者多边削减，那么削减何种商品的关税以及税率削减的程度将是有选择性的。也就是说，“一旦‘互惠’的要求超过单方面关税减让行动或者贸易多边主义的要求，很明显，关税减让将只能是选择性的而不会是水平式的”。《互惠贸易协定法》要求“根据美国各种生产部门的需要和特点来控制外国商品进入美国市场”，这项规定直接显示了美国只愿意进行选择性的关税减让。这种减让方式体现了美国人根深蒂固的贸易保护主义意识。
　　
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