从国内外资源型城市转型实践和理论谈中国资源型城市转型策略

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　　摘 要： 我国地大物博，资源型城市多，分布在全国各地，不少资源型城市已进入成熟期或衰退期。其中一些资源型城市长期倚重于单一资源开发和初级加工，由此带来产业单一、就业结构失衡、环境问题突出等问题的集中显现，可持续发展面临较大压力。文章对国内外资源型城市转型的实践和理论进行了梳理，对国内资源型城市的存在问题进行了分析，并重点结合中国的国情特点、国内资源型城市目前所处阶段和发展状况，提出了转型策略建议。本文认为，由于我国资源型城市在制度环境、发展状况等方面与西方国家存在较大差异，需要在借鉴既往转型理论的基础上，因时、因地制宜地构建切合中国实际的转型理论体系，为走出一条具有中国特色的资源型城市转型道路提供理论支撑。
　　关键词： 资源型城市;转型实践;转型理论;发展策略
　　中图分类号：F299.2 文献标识码：A DOI：10.13677/j.cnki.cn65-1285/c.2019.01.10
　　欢迎按以下方式引用：王咏剑，杨晓光.从国内外资源型城市转型实践和理论谈中国资源型城市转型策略[J].克拉玛依学刊，2019（1）59-64.
　　一、引  言
　　资源型城市伴随着人类社会的工业化进程而出现，并在所在国经济社会发展中扮演着举足轻重的角色。国外研究者一般将资源型城市转型问题称为衰退地区的经济振兴问题，围绕这一课题，西方研究者逐步形成、发展了以资源型城市生命周期理论为核心的转型理论体系。从国内来看，近年来，资源型城市转型问题日益受到区域经济及城市经济学领域研究者的关注。党的十九大报告在建设现代化经济体系的部署中，明确提出要实施区域协调发展战略，支持资源型地区经济转型发展。因此，系统梳理国内外资源型城市转型实践和理论的发展脉络，正确认识影响转型效果的关键因素，准确把握转型理论与实践的发展趋势，对科学推进我国资源型城市转型具有重要的现实意义。
　　二、国内外资源型城市转型实践
　　（一）国外资源型城市的转型情况
　　早期发展起来的资源型城市主要集中在欧美发达国家。进入20世纪中叶，一部分资源型城市在经过几十年的开采开始面临可采资源锐减、产量下降等问题，导致资源产地经济出现衰退，同时引发失业上升、环境污染、治安恶化等一系列社会问题。鉴于此，从20 世纪 60 年代起，一部分以煤炭、铁矿及有色金属矿开采为主的资源型城市和地区最早开始实施转型。这其中，以德国鲁尔工业区的多特蒙德（煤钢）、埃森（煤钢），英国的蒂斯区（煤炭），法国洛林地区的南锡（煤钢）、梅斯（煤钢），日本九州地区的北九州（煤炭）、福岗（煤炭）以及美国的匹兹堡（钢铁）、加拿大的萨德伯里（镍矿）、澳大利亚的珀斯（铁及有色金属）等为代表的资源型城市，通过对传统资源产业进行改造升级、延长资源产业链等举措，成功实现了城市的转型和持续繁荣。20世纪70年代中后期，一大批以石油和天然气开采为主的资源型城市受到第一次世界石油危机冲击的严重影响，开始谋求产业转型之路。这其中，美国的休斯敦、洛杉矶，加拿大的卡尔加里，英国的阿伯丁等，成为石油资源型城市成功转型的典范。20世纪80年代晚期开始，阿联酋的迪拜成为西亚石油资源富集区首先尝试转型发展的城市，转型取得明显成效，同时，在主导产业的选择等方面也存在着不少值得商榷之处。
　　与此同时，也有一些城市到了资源开采的后期，随着资源产量下降，经济逐步陷入停滞和衰落，如阿塞拜疆的巴库（石油）、乌克兰的顿涅茨克（煤钢）、瑙鲁的亚伦（磷矿）。有的城市随着资源枯竭最终走向了衰亡，如委内瑞拉的卡尔马斯（石油）、伊拉克的基尔库克（石油）等。另外，美国、加拿大、澳大利亚、瑞典、芬兰、委内瑞拉、南非、巴布亚新几内亚等国为数众多的小型资源型城镇，最初因资源开发而兴起，但因开采周期较短，加之矿区地处偏远，周边缺乏生产、生活依托，随着资源枯竭、矿井关闭，绝大多数城镇被迫废弃，任其消亡。
　　（二）国内资源型城市的显著特征及转型效果
　　按照国务院《全国资源型城市可持续发展规划（2013-2020年）》中的界定标准，目前我国262座资源型城市中，有231座（88%）进入成熟期或衰退期。如果仅以资源型城市中的126座地级市为考察对象的话，其中有106座（84.1%）进入成熟期或衰退期。因此，中国资源型城市的转型有着很大的紧迫性。和国外资源型城市相比，国内进入成熟期或衰退期的资源型城市有着以下鲜明特征。
　　一是城市经济发展高度依赖于资源开发。以油气资源城市为例，若要保持油气资源产量稳定，则需加大对油气资源的勘探力度来保障。但一方面，国内整装的大型油气田已整体处于高含水率和高采出程度的“双高”阶段，稳产难度加大;另一方面，近年来新增探明石油储量普遍存在丰度低、品质差，新建产能稳产期短、递减幅度大。这些因素决定了再较大幅度提高油气产量的空間较为有限。2010年，我国原油产量突破2亿吨后仅仅维持了6年，即在2016年跌破2亿吨，且在今后长时间保持这一水平极为困难。资源型城市对资源的过度依赖、资源产量减少的不可逆转性，将成为今后资源型城市可持续发展的最大制约因素。
　　二是城市产业生态普遍存在失衡现象。一座城市的经济要保持持续健康发展，需要一个有机的生态群落、一个有序的产业要素流动机制和一个各环节相互协调的产业生态链为重要前提与依托。从国内资源型城市产业现状来看，普遍存在占主导地位的资源产业“一业独大”现象。这种非均衡性产业结构一旦形成，便具有很强的刚性，并严重束缚了产业结构调整和优化。2015年，全国第三产业比重为50.5%，而资源型城市第三产业平均占比仅为27%。以4座典型的油气资源城市大庆、东营、胜利、克拉玛依为例，其油气产量处于高峰期时，油气产业占总产值的比重均超过80%，第三产业不足20%，第一产业均不足3%。
　　三是城市综合服务功能缺失。城市的地缘特征往往是决定人、财、物、信息等资源集聚的重要条件。我国资源型城市多分布在国土北部区域，不少城市还深处边远落后地区，不仅自然和气候条件相对恶劣，生态环境较为脆弱，环境容量较小，而且远离东部沿海发达地区和内地市场，运距较远、信息不畅，参与分工合作的机会较少，对外开放程度低，城市经济转型缺乏外部推力，不利于城市经济结构优化升级。 　　从20世纪90年代开始，一些资源型城市开始进行城市转型的探索。从转型的效果看，不同城市因资源类型、转型策略和时机选择不同而呈现出较大差异。从资源类型上看，油气资源城市中，大庆、盘锦、东营等城市转型效果较好，玉门、濮阳、南阳等城市转型效果相对较差;煤炭资源城市中，乌海、晋中、石嘴山等城市转型效果转好，七台河、六盘水、鹤岗、双鸭山等城市转型效果相对较差;铁、有色金属、非金属矿为主的资源型城市中，包头、三明、铜陵、湖州、池州、攀枝花转型效果较好，百色、鞍山等城市转型效果相对较差。
　　（三）国内外资源型城市转型成败原因分析
　　转型成功的资源型城市有着以下共性特征。一是未雨绸缪，及早谋划。即在资源稳产期（成熟期）甚至更早，就着手谋划和实施转型。二是因“城”制宜，优势重塑。即，资源型城市处于成熟期时，及时进行重新定位，通过产业延伸、产业接续、多元发展、区域融合等策略，摆脱资源依赖，实现持续繁荣;处于衰退期时，充分挖掘有利条件，并进行优势再造。三是提升品质，吸引人才。关注高素质人才最看重的城市品质的构成要素，致力于城市品质的提升。另外，城市管理者的远见、责任感和强烈的忧患意识，也是转型成功的重要因素。
　　转型失败的资源型城市则可归结于以下原因。一是城市管理当局未能有效破解“资源诅咒”效应（即资源优势对人才、技术创新等要素产生的挤出效应和替代效应），致使接续或替代产业难以发育、壮大。二是错失转型的有利时机，转型工作滞后。三是受经济体制限制，资源地政府缺乏话语权，或转型动力不足。
　　三、资源型城市转型理论发展
　　（一）国外对资源型城市转型的研究历程
　　依据研究的主要内容和关注的焦点，西方学者在该领域的研究大致可划分为以下3个阶段。
　　1. 理论奠基阶段——关于资源型城市生命周期理论（20世纪60年代初期至70年代末期）
　　美国学者卢卡斯（Lucas）最早在1971年提出了资源型城镇的生命周期理论，将资源型城镇划分为建设期 、发展期 、转型期和成熟期[1]410-423。加拿大学者布莱伯利（Bradbury）通过深入分析进入资源开采后期的资源型城市存在的社会问题及产生原因，在上述四个发展阶段的基础上，又增加了衰退阶段和关闭阶段两个阶段[2]128-144。
　　2. 关于资源开采对资源型城市经济社会发展的影响及影响机理的研究（20世纪80年代初期至90年代末期）
　　20世纪80年代起，一些学者开始关注资源开发带来的社会及环境问题。德国学者格雷伯（Grabher）提出资源型城市转型的阻力，主要来自于专业化生产带来的功能性锁定、认知性锁定和政治性锁定等三种锁定效应[3] 255-277。科登（Corden）和尼尔瑞（Neary）在1982年的研究中，提出了著名的“荷兰病”（the Dutch Disease）现象，揭示了自然资源对经济增长产生阻碍作用的发生机制[4]825-848。奥蒂（Auty）于1993年首次提出“资源诅咒”这一概念，进一步分析了资源丰裕反而限制一些国家和地区经济发展的现象[5]37-60。1995年，萨克斯（Sachs）和沃纳（Warner）对71个国家（主要为发展中国家）自然资源和经济增长之间的相关性进行了检验，得出自然资源与经济增长之间存在负相关性的结论，并分析了其作用机制[6]827-838。
　　3. 关于资源型城市的转型路径与模式（20世纪90年代中期至今）
　　霍顿（Houghton D S.）以开采周期较短、矿产地周边无生活条件依托的资源型城镇为研究对象，提出“长距离通勤模式”（ Long Distance Commuting，LDC），在減少早期开发投入、降低后期迁移成本等方面具有一定优势[7]281-290。加拿大学者斯洛科姆（Slocombe）强调以技术创新引领城市转型的重要性，提出资源型产业演化理论 [8]56-66。加拿大学者马基（Markey）指出资源型城市的经济社会发展应逐步从依托于资源的比较优势调整为依托于城市的综合竞争优势，并提出小型资源型城镇转型模式 [9]19-39。
　　（二）我国资源型城市转型研究成果
　　20世纪90年代开始，我国学者基于西方学者提出的转型理论，并充分考虑国内外资源型城市在面临的主要制约因素、制度环境等方面存在的差异，形成了一批新的研究成果。
　　1.转型研究起步阶段（20世纪90年代）
　　20世纪90年代初，国内学者针对资源型城市陆续出现的问题，开始关注城市转型问题。如，潘德均（1992）探讨了资源型城市高技术发展策略[10]56，王焕良（1994）等提出资源型城市协调发展理论[11]211-212 ，方晨（1995）重点研究了资源型城市环境保护问题[12]2-4 。这一阶段的研究者一般就某一座资源型城市为研究对象，并针对具体研究对象就产业升级、环境保护等问题提出转型对策建议，研究面较为狭窄，研究的问题相对单一。
　　2. 可持续发展研究阶段（2000-2013年）
　　进入21世纪，可持续发展理念在国内被广泛认可。这一时期研究者多以枯竭型资源城市为研究对象，运用系统科学方法研究此类城市如何协调人口、资源、环境与经济增长的关系，探讨城市可持续发展的出路。如：沈镭（2005）从资源生命周期理论出发，提出资源型城市经济转型应视其所处发展阶段，通过优势替代、优势再造、优势互补、优势延伸、优势挖潜等优势转换战略，以实现城市的可持续发展[13]。董锁成等（2007）提出推进城市转型应确立创新社会福利均等化、经济持续发展、生态环境整治与社会经济协调发展的三大效益目标，实施循环经济发展战略、资源替代与产业替代战略、科技创新战略、生态城市战略、机制体制创新战略[14]12-17。张文忠（2011）将资源型城市发展接续替代产业的模式与路径归纳为产业链延伸发展模式、搬迁发展模式、退矿进一发展模式、退矿进二发展模式、退矿进三发展模式[15]134-141。 　　3.轉型规范研究阶段（2013年至今）
　　2013年11月，国务院出台《全国资源型城市可持续发展规划（2013-2020年）》（以下简称《规划》）。之后绝大多数的研究者开始依据《规划》界定的范围开展研究工作。这一阶段，研究者就关于转型的一些核心问题逐步达成共识。如研究者普遍认为，资源型城市转型重点需要解决好产业多元化、劳动力转移和城市功能改造等关键问题，从而实现由单一专业化向经济多元化转变、由资源型城市向综合性城市转变、由原料生产基地向地区经济增长中心转变。傅晶晶（2013）等认为资源型城市政府应建立保障城市可持续发展的法律和制度体系，推进产业重构和科学转型[16]86-89。周民良（2015）提出应通过实施规划先行战略、政策配套战略、产业提振和融合发展战略、人本战略和就业优先战略等，实现城市的可持续发展[17]58-63。支航（2016）分类研究了不同类型的资源型城市，认为资源枯竭型煤炭城市应以主导产业转型为主要模式，争取因地制宜发展;资源丰富型煤炭城市应以培育接续产业为主要模式，推动建设综合型城市;独立工矿区城市应以空间转移或主导产业转型为主要模式，推动建成地方性中心小城市[18]34-37。
　　随着人类社会经济发展进入了新时代，各种新兴经济业态主导着城市经济新的发展方向。资源型城市的转型研究，应从多学科角度，综合运用城市经济学、资源经济学、区域经济学理论分析转型问题，以丰富和完善资源型城市转型理论。特别需要研究基于知识优势的创新驱动模式和品质经济发展模式，即研究如何通过提升城市综合品质，增加城市的吸引力和美誉度，进而推动各类生产要素向城市聚集，将成为资源型城市未来转型发展的趋势。未来的资源型城市转型理论，需要在借鉴既往转型理论的基础上，结合新时代经济发展的特点和趋势，因时、因地制宜地构建切合中国实际的转型理论体系，为走出一条具有中国特色的资源型城市转型道路提供可靠的理论支撑。
　　总体而言，资源型城市经济系统是一个复杂的系统，其演进过程不仅受资源开发的制约，同时也受到政策环境、所处的区域经济发展环境的深刻影响。下表集中展示了资源型城市转型理论在不同发展阶段呈现的不同特征。
　　四、资源型城市转型策略建议
　　资源型城市转型是一项复杂的系统工程，转型模式的选择受资源禀赋、发展阶段、城市区位、产业结构、资源产业规模和比重、人力资源等诸多要素影响。参考国内外资源型城市的转型实践和理论，总结国内资源型城市的转型经验、教训，针对中国社会经济发展的宏观大趋势，提出如下策略建议：在经济转型层面，应以调整和优化产业结构为主线，并视资源型城市资源产业发展状况及新兴产业发育程度，以提升产业结构合理化与高级化水平。在城市转型层面，应以提升城市基础设施承载能力、综合服务能力、辐射带动能力为主线，改善人居环境和城市品质。在社会转型层面，应以提升城市综合服务功能为主线，加快健全社会保障体系，推进政企分离。具体的转型策略建议如下：
　　（一）必须做到经济转型、城市转型、社会转型并重
　　资源型城市转型的内涵包括经济、城市和社会三个方面的转型。实现城市科学转型，须改变那种仅注重经济转型或产业转型的做法，做到以城市经济可持续发展为核心，以保持良好生态环境为条件，以人的全面发展和社会持续进步为目的，统筹推进产业重建、环境重塑、社会重构，实现城市可持续发展。
　　（二）关注市场机制在推动城市转型中的重要作用
　　城市的发展、演进是由多种因素综合作用的结果，可开采的自然资源仅仅是其中之一。从历史眼光看，既有大量从无到有、从小到大发展起来的城市，也有昔日曾经繁盛、如今已经衰败甚至消亡的城市。同理，从逻辑上看，并非今天所有的城市都会继续扩大规模，个别城市逐步退出历史舞台也将是历史的必然。从这个意义上讲，在对待部分资源型城市的转型尤其是在未来产业的选择上，发挥市场机制在城市转型中的决定性作用，采取放任转型策略也不失为一种转型思路。
　　（三）加强对城市转型机会成本的研究
　　在实施城市转型过程中，有必要对转型投入与收益进行综合评估，除经济方面的考量外，还应充分考虑资源地转型发展对巩固边防、社会稳定等方面的重要意义，做到经济效益、社会效益、环境效益有机结合。通过综合评估，个别枯竭型资源城市若的确难以为继，就不应再投入过多资金和人力用于转型。当然，在此过程中，政府并非无所作为，而应调整关注的方向和领域，将工作重点放在人员的分流安置与有序转移（迁移），尤其是做好继续留置人员的医疗、社会保障和再就业培训，并为未成年人提供良好的教育。
　　（四）加强对规避转型策略的研究
　　从发展的眼光看，随着各类资源被不断勘探、发现出来，未来仍将有新的资源型城市诞生、发展。对于这些新兴资源型城市，有必要在资源开发初期，就充分考虑资源开采周期、资源地周边经济社会承载能力、未来发展空间、发展接续产业可行性、环境容量等诸多因素，科学把握资源开发和城市发展的关系，进而适当采取规避策略，既可有效减少当期投入，把有限的资源投入更具比较优势的区域，又可有效避免资源开采后期为城市转型付出高昂的代价。
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