我国国有资产管理体制改革对策
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内容摘要：随着我国市场经济体制改革的深入，近期多位政府经济部门负责人提出国有企业改革将采纳“竞争中性”原则。本文在回顾、梳理“竞争中性”原则的基础上，分析得出我国国有企业与国有资产管理体制改革的方向是符合“竞争中性”原则的，但在改革程度上尚未完全到位，在借鉴经合组织有关“竞争中性”原则、国家所有权职能等方面经验的基础上，就我国下阶段国有资产管理体制改革提出相关建议。
关键词：“竞争中性”原则 国有企业 公司治理 国有资产 体制改革
竞争中性的基本理念
竞争中性（Competitive Neutrality，也经常被译为“竞争中立”），是经济合作与发展组织（简称经合组织，OECD）倡导并推动各成员国政府消除国有企业在市场竞争中的不当优势（或劣势）而提出的原则。1995年澳大利亚首先出台“竞争中性”政策，核心理念是“国有企业与私营企业公平竞争，政府秉持中立态度、保证政策中性”，将国有企业作为普通企业进行要求，正常参与市场竞争、追求利润、维持正常的商业回报率，不得利用“国有”身份谋求资源倾斜或政策优惠。
2012年经合组织发表《竞争中性：维持国有企业与私有企业公平竞争的环境》，对竞争中性进行一般性定义，即“在经济市场中运行的任何实体均不存在不当竞争优势或劣势”，并提出确保竞争中性的所谓“八大基石”：一是精简国有企业运作形式，使国有企业与私有企业面临相同法律约束;二是核算特定职能的成本，建立成本分摊机制、提高透明度;三是要求竞争领域的商业化国有企业必须获得与业内企业相当的回报率;四是对政府规定必须承担的公共政策职责必须给予足够、透明的补偿，并确保补偿机制的问责性;五是坚持税收中立，使国有企业与私有企业面对相同的税收待遇;六是坚持监管中立，监管环境及监管执行不应对不同所有制企业有任何歧视;七是坚持债务中立，避免国有企业获得优于私有企业的信贷条件或来自政府的直接补贴;八是坚持政府采购中立，确保采购政策与程序具有竞争性、非歧视性和透明度。上述八项竞争中性的原则，总体上可以归纳为三方面的问题。
（一）政府与国有企业的关系
一是对从事商业活动的政府实体进行公司化改造，按公司法注册，使国有企业与私有企业面临相同法律约束。二是实现政企分开，防止政府对国有企业的政治干预。三是将国有资产所有权职能从政府公共管理部门，尤其是市场监管部门中分离出来，形成不对任何所有制企业特殊的监管环境。四是管理国有企业要遵循市场规则，不干预国有企业董事会的独立决策和企业日常管理。五是对竞争领域的商业化国有企业必须获得与同行业企业相当的回报率。
（二）国有企业与私有企业享受平等待遇
一是税收中立，国有企业与私有企业应面对相同的税负、税收待遇。二是债务中立，避免国有企业获得优于私有企业的信贷条件以及获得政府直接补贴。三是政府采购中立，采购政策与程序应当面向全部所有制企业，具有竞争性、非歧视性和透明度。四是对竞争领域的商业类国企必须获得与同行业企业相当的回报率。
（三）国有企业承担政府责任要分清成本
一是对于政府内部面向市场的特定职能，要想办法核定其成本，建立成本分摊机制，不能因公共活动分担市场活动的成本，形成市场活动的成本优势，而造成不公平竞争。二是对于国有企业承担的公共政策职责必须给予足够补偿，算清国有企业成本，并且将核算金额予以公布以及确保政府补偿机制可以问责。
總体看来，经合组织国家提出“竞争中性”，是基于对国有企业两个方面的担忧。一方面是担心位于垄断行业或得到政府补贴的国有企业通过滥用定价权或交叉补贴等反竞争行为，实现对私有企业的竞争优势。另一方面是担心一国政府通过税收、融资、补贴等扶持政策，帮助该国国有企业进入他国市场参与竞争，或一国政府为了保护本土国有企业，在市场准入或政府采购方面设置障碍，限制他国企业参与竞争。
目前我国执行“竞争中性”原则存在的差距
（一）相当规模的国有资产仍由政府公共管理部门监管
截至2018年三季度末，有218家国有控股（境内）上市公司的实际控制人分别为财政部、教育部、农业部、交通部等政府公共管理部门，以及新华社、人民日报社、中央广播电视总台等具有公共影响力的事业单位，还有各地方财政、交通、开发区等政府部门，资产总额139.01万亿元、所有者权益11.93万亿元、营业总收入4.99万亿元，分别占全部1068家国有控股（境内）上市公司的75.6%、46.7%和18.65%。楼继伟（2016）称，目前75个中央部委办局还管理着5300余户国有企业，基本没有建立国有资产出资人管理制度。同时，金融、铁路、烟草、邮政、出版等行业的国有企业还按照行业特点在管理，突出了行业、领域的特殊性，导致国有资产出资人多头设立。大量游离于统一国资管理体制之外的行政事业性、资源性国有资产和垄断领域的经营性国有资产，仍由政府社会公共管理部门、事业单位管理，形成了政企不分、交叉管理、管理真空等问题，存在国有资产流失的漏洞和风险。另一方面，分散的监管体制是各自为政、规则不一、管理混乱的，没有从全局、整体来规划国有资产布局，也没有形成一致的国有资产发展路径，造成国有资产资源配置效率的损失。更为关键的是，大量公共管理部门监管着国有企业，对形成统一公平的市场环境形成阻碍。
（二）部分国有资产出资人职能未落实给国资委
出资人代表完整、充分地享有选择管理者、参与重大决策、资产收益三项基本职权，是国有企业建立现代企业制度的基本要求。但目前国资委监管企业的部分国有资产出资人的职权仍由一些公共管理部门在行使。比如，一部分国有企业负责人由组织部门管理，国资委无法选择管理者，董事长不是股东任免的，经理层也不是董事会选聘的，难以真正推进国有企业建立规范的公司治理。组织部门任命企业管理者，隐含了相对应的行政级别，导致企业内部层层树立行政级别的观念。又如，国有资本收益权普遍未得到落实，各级财政部门仍比照公共预算财政资金的项目管理模式管理国有资本预算，甚至纳入公共财政预算框架，国资委难以通过国有资本经营预算来引导国有经济布局结构调整，也引发国际社会对我国市场经济地位的非议。此外，由于国有资产监管体制没有统一，对于未纳入国资监管体制的国有企业存在的问题，一些政府部门出台文件进行规范，但规范范围却是包括国资委监管企业在内的全部国有企业，这就又形成了政府部门多头行政管理的政资不分局面，侵蚀了国资委的出资人权利。国有企业要面对政府部门各方面的工作检查，不堪重负。 （三）国资委股东职责履行不规范
国资委在机构定位上是清晰的，直属特设机构、履行出资人职责、不行使政府社会公共管理职能，但具体职责仍有行政化色彩，主要有两方面原因。一方面，在机构组建时，一些政府部门将管理国有企业的相关权力移交国资委，其中既有股东会的职责，又有董事会的职责，还存在配合行政部门承担部分公共管理职能的情况。但国资委股东权利是不完整的，在履行具体监管职责时，只能处在传统行政管理向公司治理过渡的中间状态。另一方面，由于企业内部体制机制改革没有到位，限制了国资委行使“股东权利”的条件。国企还有大量历史遗留问题需要解决，解决这些问题的职能和资源都在政府，国资委只能在政府与企业之间进行协调，用行政办法解决历史遗留问题。面对仍按《国有工业企业法》注册的国企，国资委要引导企业进行结构重组和公司制改制，行政纽带强于产权纽带是现实的必然选择。
（四）法律制度体系不配套
《企业国有资产法》出台后，国家没有系统梳理国有资产相关法律制度体系，法律不健全、法规不配套，仍不同程度地滞后并影响目前国有资产管理体制改革进程。一是缺乏所有权代表机构的组织法。国资委作为直属特设机构的定性缺乏明确规定，各界对国资委的定位认识不统一，国资监管机构处于不稳定状态，导致国资委未能处理好与国有企业的关系定位，存在职能不到位、越位现象。二是新制定的法律制度适用面狭窄。国资委根据企业市场化经营实际情况，制定了大量国有资产管理制度规章，但效力位阶低下，适用范围有限，无法对完善各类国有资产管理体制发挥调整功能。三是一些旧的法律法规仍没有修订。《国有资产评估管理办法》、《企业国有产权登记管理办法》等行政法规及其实施细则分别是1991年、1996年制定的，仍然保持以行政方式管理国有资产的原则。
（五）国有企业内部体制机制改革未到位
当前国有企业改革进入深水区，面临的体制、机制、结构和历史遗留问题较多，深化改革的难度越来越大，还有一些难改的“硬骨头”：一是大集团的公司制股份制改革涉及的体制机制性问题较多，改革成本逐渐增大。二是企业法人治理结构需要进一步完善，科学决策与有效制衡作用有待发挥，内部管控模式仍具行政化色彩，管理层级多、法人链条长，重复投资、同业竞争问题突出。三是企业内部人事、劳动、分配制度改革还不彻底，人员能进不能出、干部能上不能下、工资能增不能减的问题依然存在。四是全国范围内仍然存在大量国有企业办社会机构，离退休人员社会化管理、厂办大集体改革等历史遗留问题较为突出，人员管理、运营费用负担沉重。五是企业转型升级任务比较繁重，创新驱动机制与保增长压力同时并存，劳动力等生产要素成本上升等困难明显增加。
总体来看，完善的国有资产管理体制，实现公有制与市场经济的有机结合，一方面要求国有企业成为真正市场主体，国有资产出资人依法参与公司治理;另一方面要求国家按照“竞争中性”的原则，将国有资产出资人职责与公共管理职责彻底分开，把国资委作为政企分开、政资分开的“防火墙”。目前，我国社会主义市场经济体制、国有资产管理体制、国有企业公司治理机制均处于改革完善的推进过程之中，仍存在体制没到位、机制未理顺、法治不健全等问题，改革相互交织、矛盾互为阻力，给进一步深化改革带来阻碍。因此，我们应当借鉴“竞争中性”原则，在完善社会主义市场经济体制、构建国家治理体系现代化的进程中，统筹协同推进现代国有资产治理体系构建。
我国国有资产管理体制改革对策
（一）对国有资产实行统一监管，形成统一的国有资产所有权政策
目前，较大规模的国有资产由政府部门管理，公共管理职能与国有企业所有者的身份会引发利益冲突，既不符合国家或公共利益，也无益于国有企业经营，还会导致国家不同部门之间的目标混乱和利益冲突。必须明确政府公共管理部门不再作为国有企业出资人，统一由国资委履行出资人职责，实现国有资产的统一监管。一方面，有利于形成公平的市场竞争环境，避免政企不分而产生的竞争扭曲;另一方面，也有利于强化国家所有权人身份，促进目标界定和绩效监督的透明化。由国资委作为政府唯一的所有权实体来行使国有资产出资人职责，可以形成全国统一的国有资产所有权政策、监管标准，在国有企业改革上实现方向一致和国有资产全国统一资源配置，从而加强、整合国有资产出资人的相关能力，提升公众对国有资产所有权的信心。
（二）国资委规范行使出资人职责，对国有企业董事会明確受托责任
国资委的主要职责应明确为五个方面：一是建立规范的国有企业董事会，清晰界定董事会的角色，将相关权利还于董事会，并明确董事会的受托责任和经营目标。二是建立报告制度，对国有企业绩效进行定期审计、考核和评价，并对其是否遵守相关公司治理标准进行监督。三是通过股东会有效行使股东权利，为国有企业制定结构科学、任人唯贤、公开透明的董事提名流程，积极参与董事提名，促进董事会成员多元化。四是为国有企业董事会制定明确的薪酬政策，培育、激励骨干人才队伍，促进企业实现中长期利益。五是制定国有企业信息披露政策，规范信息披露范围、披露渠道、披露质量。国有企业拥有完全的经营自主权，企业董事会对企业的经营业绩承担最终责任，以股东会确定的目标为基础，有效履行制定公司经营战略和任免经营管理层的职能，国资委以及任何政府部门不得妨碍董事客观履职;同时，董事会对自己的行为承担责任，接受股东会问责，并对所有股东一视同仁。
（三）将国有企业经济活动与公共政策目标分开，对国有企业不实行特殊政策支持
国有企业承担国家公共政策目标，是国有企业设立的使命与社会责任，但应与一般商业行为清晰地区分开来。政府应当对国有企业承担的特殊责任进行清晰的成本和收入核算，以法律条款或劳务合同形式予以充分补偿，而不是通过其他渠道给予政策扶植和财政补贴，更不能因补偿而产生扭曲市场的结果，防止国有企业在市场竞争中享受不正当优势。同时，法律法规不应区别对待国有企业和其他所有制企业，在市场中公平获得各类要素资源，建立纯粹的商业关系。国资委对国有企业的经营业绩考核，在充分考虑经营环境的前提下，应当要求在经济活动中获得的收益率与私营竞争对手保持一致。如果国有企业参加公共采购，无论是作为招标方还是竞标方，都应当遵循一套具有竞争性、非歧视性且适度透明的招投标流程。
（四）建立公开透明的信息披露机制
透明度是国有企业市场行为规则的基础，信息披露既是国资委与国有企业的应尽职责，也有助于其深化对国有企业绩效的认识。国资委作为全国人民的受托人，应当把履职情况，即年度国有资产总体运营情况在向全国人大报告的同时向公众报告，全面、清晰地说明国有企业的整体绩效和发展动态，既要有各项汇总的财务信息、国有企业改革发展概况，又要有国家所有权政策、国资委落实政策的主要工作，还要有所监管的国有企业总体情况、关键财务绩效指标和完成国家任务情况。同时，国有企业也应当在信息披露方面保持与上市公司同等标准，在年度报告中披露公司治理情况、企业财务成果和经营成果，以及完成国家公共政策目标任务的成本和接受国家财务资金、政策支持的情况等有关事项。
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