河南省学前教育质量监管问题研究

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　　[摘           要]  提升质量是近年来我国学前教育事业发展的重要目标。目前，河南省学前教育事业已获得较大进步，“入学难”等问题逐步缓解，学前教育事业向内涵式发展转型，对质量的关注已显得十分重要。然而，诸多保障和提升质量的措施中，监管具有特殊意义，其通过对教育机构等相关部门的监督、评估和检查，实现教育资源的优化配置。所以，通过对河南省学前教育的现状分析，提出有效监管教育质量的策略，为提升河南省学前教育质量做出一点贡献。
　　[关    键   词]  学前教育;质量监管;河南
　　[中图分类号]  G610                   [文献标志码]  A                      [文章编号]  2096-0603（2019）06-0008-02
　　 随着现代学校教育制度的发展，适龄儿童走出家庭，接受教育机构的正式学前教育已成为普遍趋势。我国3～6岁儿童接受学前教育的比率逐年上升，并有越来越多0～3岁儿童在接受早期教育。学前教育的质量最终关系到每个儿童的生存和发展，并影响着每个家庭的幸福和国家未来的人才储备。所以，提高质量不仅是满足当前国民需要的权宜之计，更是推动学前教育事业发展的重要保障。学前教育质量提升的实现不仅受到静态的资源配置影响，动态的交往互动也起决定性作用。教育监管具备监督和指导的双重功效，对资源配置和交往互动都会发挥积极的作用，无论是实现最低保障还是寻求持续提升，都具有特殊的不可替代作用。
　　 一、学前教育质量监管的价值导向
　　 学前教育质量监管的价值导向需回应两个基本问题：（1）如何理解质量？质量的高低标准是什么？（2）如何理解监管，包括质量监管目标是什么，或者说质量监管如何能提升教育质量？这种对价值导向的分析，既能够解决现实问题，也可探讨未来策略。就前者而言，应把学前教育的质量核心定位于实现儿童的生命意义;就后者而言，应把学前教育质量监管职能通过赋权增能来实现持续性的提质。
　　 （一）学前教育质量的核心是实现儿童的生命意义
　　 教育是培养人的活动，一切与教育相关的问题，都要基于对人的探讨找寻根本性的答案。学前教育质量的研究也不例外。但对人的探讨如何入手呢？学者叶澜认为：“人的生命是教育的基石，生命是教育学思考的原点。在一定意义上，教育是直面人的生命、通过人的生命、为了人的生命质量的提高而进行的社会活动，是以人为本的社会中最体现生命关怀的一种事业。”所以，生命是探讨教育问题的起点和最终归旨。所以，评判教育质量的尺度则是对受教育者的生命（价值、个性、情感等因素）是否尊重和彰显。那么，基于学前教育的质量来考察，也应从学前教育的相关主体的生命意义角度来审视。无论是优化资源配置、组织教育活动，如不能提高儿童的生命质量、支持儿童建构生命意义，其他关于质量的探讨也会毫无价值。这种审视质量的生命视角具有科学性，呈现出动态趋势，其不是静止地关注学前教育质量的指标，而是把教育活动主体及其实践行为、现定质量标准置于生命价值的角度来审视，并根据审视结果来优化实践行动。
　　 （二）学前教育质量监管通过赋权增能实现持续提升
　　 基于儿童生命发展来思考学前教育质量问题，我们需要承认，质量提升的关键在于儿童自身及影响儿童的行为实践方式的转变，说明质量的提升必须落实到学校内部的行为上。所以，质量提升演变为学校的行为转变问题。然而关于行为转变，通常包括两种实现方式：一是限制;二是引导。從学前教育质量方面来看，应关注后者，即通过赋权增能来实现目标。学校在一定程度上具有支配教育资源的权力，如不加限制，可能会导致教育资源配置失衡。但需注意，学校还是受公权力影响的主体，其运行需更高级别的公权力机构给予相应管理。所以，学校作为一个资源消费机构，而不是资源生成机构，应通过“赋权增能”来实现持续的质量提升。具体来说，这一理念不是试图约束和控制被监督者的行为，而是通过给予被监管者一定权力，帮助其提升能力，继而引发自觉的行为改变，最终实现提升学前教育质量的意图。
　　 二、学前教育质量监管存在的问题与原因分析
　　 目前，要对学前教育质量加以改革，要更好地实现人们所赋予它的期待，就必须以回顾和总结该领域已存在的实际情况为前提。这就意味着，提出具体的学前教育质量监管策略之前，需要对当前学前教育质量监管的现实给予考察。本文以河南省学前教育为考察对象，深入了解其现实状况及存在问题，并探寻问题背后的原因。
　　 （一）监管主体：交叉重叠
　　 对学前教育质量提升的监管、评价、指导等职能的履职机构和个人，不只限于各级教育监管机构和督学人员。从河南省区县层面来看，就包教育行政部门（教育局）、教研部门（教科所或教研室）、教师培训机构（师培中心等）、评估机构（教育考试评估院等）、行业协会和学术团体（地方学前教育研究会等）。这些多元性的监管主体，在实行监管工作过程中，无法相互协调，并存在职能交叉重叠的情况，对学校来说，重复管理、交叉领导的情况造成了一定负担。
　　 （二）监管客体：差别对待
　　 在实际监管过程中，因人员不足等因素，区县层面的教育监管把公立性质的学校纳入监管范围，对私立性质尤其是小型的学校则没有给予关注。以郑州市金水区为例，作为学前教育较为发达的地区，该区的教育监管机构划分监管责任区时，也仅纳入公立学校及影响力较大的私立学校，还有多数私立学校未能列入责任区范围内。另外，公立学校与私立学校在质量监管中的处境也有所不同。比如，就“是否有政府督学定点联系”这点，公立学校和非公立学校就存在一定差异。可以说，公立学校更为受重视。这与当前政府在推进学前教育事业发展的工作重心有密切联系，因建设基本有质量的学前教育公共服务体系是各级政府的主要任务，而公立学校是学前教育公共服务体系的主体，因此这些学校在质量监管中得到了更多关注。 　　 （三）督导事项、缺位、错位
　　 就学前教育监管事项而言，国家层面尚未明确学前教育质量监管的具体事项，而教育部《学前教育督导评估暂行办法》中提到，督导评估对象为地方人民政府，也未能确定事项提供依据。只有在区县层面，监管部门才会依据相关文件对学校监管事项有所约定。如郑州市金水区学校（包括幼儿园）监管的定位是“提高教育教学质量、提升办学条件进行督导，对教育热点难点问题开展专项督导”，但却没有聚焦于质量提升上。质量监管事项政策依据的缺失，包括“形式缺失”和“实质缺失”：“形式缺失”是找不到任何文本形态的质量监管框架，导致现实工作中，接受监管的学校或执行监管的部门和人员都找不到参照体系，缺乏对话基础;“实质缺乏”是尽管某地区颁布了质量评估及监管文件，但由于监管运行不畅等因素，使确定的监管事项仅停留于文本形态，未发挥指导功效。另外，监管事项与评估指标“错位”，相关教育部门泛化了质量监管的职能，把属于学校准入审批、等级认证等职能纳入质量监管中，进而直接把学校准入标准和等级认证标准充当质量监管的事项，容易让学前教育机构出现多重领导、交差执法、重复执法等问题。
　　 三、学前教育质量监管有效提升的具体策略
　　 提升质量监管的有效性需主要考虑三个层面：（1）效果有效，即通过监管能够真实地影响学前教育主体的情感、态度和价值，改变原有的认知结构和行为，进而实现提升质量水平的效果;（2）效率有效，监管过程仅需投入较少的人力物力，之后能够获得更大的效果;（3）效益有效，监管能够让更多的主体有所受益，不仅要关注学校质量的提升，还能实现示范效益，带动其他教育领域的质量提升。
　　 （一）质量监管的职能需从重视监督向重视指导转变
　　 监管仅仅是保障质量的底线，其意义在于确保学校不会违背政策法规，一旦学校达到底线要求，监管就不能促使学校教育质量进一步提升。基于以上情况，仅仅从监管意义上来对学校开展教育质量的管理容易“走过场”，成为学校不得不应付的差事。所以，监管机构要围绕质量要素进行专业的指导，才能不断提升学校的教育质量水平。从这个意义上来看，质量监管要建立在尊重和信任基础上，即尊重学校的主体性，允许学校充分行使管理自主权、确保教师工作的独立性，同时给予学校及教育者基本的信任，相信学校具有一种内在的提升质量的动机和意愿。但是，这种尊重和信任并非无条件的，严格的准入审批就是基本条件。同时，还可把监管职能赋权给社会公众，通过推送学校关键信息（资质、餐饮服务等）的公式和投诉举报制度，让学校的运行时时处于公众的监督之下，最终实现质量监管工作向重视指导的转变。
　　 （二）优化质量监管运行的流程
　　 要切实提升学前教育质量的有效性，就需要对质量监管运行流程进行优化。根据笔者实地调研，认为质量监管流程需包括以下几个阶段：（1）告知学校，相关监管部门应提前发送告知信给学校，包括监管评估指南、保证声明、自我审计清单等;（2）自我评估，根据监管评估标准对学校的质量状况作出自我评估，并填写相关文本;（3）信息交换，监管部门进行现场评估之前，要与学校进行会面沟通，解答疑惑，确定参与评估人员，并确定提交自评报告日期;（4）制定评估方案，监管部门需与学校讨论确定评估要点，主要依据是此前学校的自评报告;（5）调查和分析，监管部门进行现场评估，通过观察、访谈、调阅文档等方式搜集信息，以监管评估指标为依据提出初步意见;（6）讨论结果，在现场评估形成初步意见之后，监管部门要与学校相关人员进行讨论，肯定做得好的方面，并提出需要改进的方面。
　　 （三）完善问责和激励机制
　　 质量监管的有效性，最终是由被监管对象的行为转变所体现出来的，但这种行为转变是一个复杂的过程，这就需要做到“约之以法、诱之以利”。一方面，要完善问责机制，使得监管过程中所出现的问题能够真正得以改进，使监管工作切实引发教育者的反思，这就需要带着监管过程的各种“问”去追寻学校的“责”。比如，拓宽问责渠道，把学校的各种信息向家长和社会公众公开，由他们对学校教育质量进行监督;建立长效追踪机制，对质量监管过程中出现的问题，责令进行整改，整改之后學校需要向监管部门提出再次审核，同时监管部门要有所备案，并进行长期追踪，彻底根除问题。另一方面，要建立激励机制。监管机构可依据质量监管情况，对表现优秀的学校进行通报表彰、颁发荣誉证书;监管机构还可向政府或上级主管部门提出给予优秀学校物质奖励;或根据不同的质量监管结果，改变监管的时间周期，表现优秀的学校获得更大的自主权，表现不佳的则面临高频率的监管。
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　　◎编辑 陈鲜艳
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