我国治理雾霾的财税政策研究
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目前，我国的大气污染状况严峻，空气质量令人担忧。在前人对我国在治理雾霾领域财税政策存在的问题进行总结、分析的基础之上，政府可以通过财税手段引导产业结构调整，加大治霾资金的投入，发挥各种财税政策的协同效应，对于治理雾霾，减少空气污染，应发挥更为重要的作用，可以起到更好的效果。
一、提出治霾经费的筹集方案
（一）政府治霾经费的筹集方案
目前的分税制，呈现出中央财政收入占大头、地方财政收入相对较少的财政收入格局，由此，中央财政经费充足，有能力在全国范围内开展大规模的经济建设、环境保护等投资;相对中央而言，地方财政收入有限，财力紧张;而根据中央与地方财权、事权的划分原则，地方区域内的环境保护、防治污染、治理雾霾等工作的主体是地方政府，但地方政府却缺乏足够的财政资金去承担此项责任。可以说，这是制度设计的缺陷给地方政府带来在治理雾霾、环境保护工作方面的困局。
分税制改革以来，经过20多年的发展，我国逐步形成了以增值税和企业所得税为主体即“双主体”的税收收入收入格局;多年来，增值税和企业所得税收入占每年税收收入的50%左右，并且工业发达地区的企业又是我国增值税和企业所得税的主要缴纳者，同时工业发达地区又是我国雾霾污染的重灾区。根据上述中央与地方财权、事权的关系及我国目前的税收收入格局，我们可以从财政收入制度上加以突破，提出如下的环境保护、治霾资金筹集方案：
一是由中央财政设立治理雾霾专项资金，向重雾霾灾害的地方拨付一定数额的治霾经费，补偿并增强地方政府治理雾霾、环境保护的资金能力。
具体而言，由财政部牵头，从每年的财政收入中安排一定比例的资金设立治理雾霾专项资金，统筹全国各地的治霾需求。各地根据当地的雾霾污染程度、需要治理的力度等因素，向中央申请需要的资金额度。中央财政会统筹协调各地的申请，综合考虑各地的治霾需求，拨付一定的治霾专项资金，增强地方政府的治霾能力;同时，中央应加强对治霾资金的跟踪、监控，防止地方政府将该项资金挪作他用，重点提高治理雾霾专项资金的质量和效益。
二是中央进一步调整增值税的入库级次（即在中央和地方之间分配的比例），争取变1：2（现为中央50%、地方50%）或更大力度的比例;适时调整企业所得税的入库级次，争取变为1：1（现为中央60%、地方40%）或更大力度的比例，为雾霾重灾区的地方政府提供资金支持。关于增值税和企业所得税收入的入库级次问题，涉及到目前的分税制财税管理体制，更涉及到制度的顶层设计问题;目前的治理雾霾、防控污染的主体责任是地方政府，在分税制财税管理体制下，地方政府缺乏足够的治霾资金，所以建议中央适时调整上述两个税种的入库级次，增加地方政府的财政收入，为地方财政治理雾霾、防控污染提供财力保证。而地方政府增加的增值税、企业所得税收入，地方应加强跟踪检查，提高专项资金的使用效率，确保全部用于治理雾霾。
（二）企业治霾资金经费的筹集方案
在目前，我国大部分的雾霾污染都源于企业生产，所以企业在雾霾治理方面扮演着不可或缺的角色。市场经济中，企业是独立自主、自负盈亏的市场主体，基于经济利益考虑，企业缺少治理污染、减少大气污染物排放的意愿和能力，概括起来就是缺乏治霾资金。我们应该创新企业治霾资金的筹集机制，确保企业在治理雾霾工作上有足够的资金。
在当前雾霾灾害高发、频发的状况之下，政府会采取行政决定、命令关停一些高致霾、高能耗、高污染的企业，而这些企业在关停后又面临股东利益关系、债权债务关系、职工再就业等问题;而这些企业又是典型的工业企业，是企业所得税、增值税的纳税大户，鉴于此，政府可考虑退还其已缴纳的一定比例的增值税、企业所得税，增强企业治理污染、减少大气污染物排放的意愿和能力，帮助其解决善后问题。
对高致霾企业遵守相应法律法规以及政府强令减少颗粒污染物排放、治理污染的各项确实产生了治霾实际效果的技术开发、设备购置等投入，政府可以测算企业缴纳的税款，可采取即征即退方式返还给企业。对企业的治理雾霾等治污投资，政府可以比照外商投资企业的再投资退税政策原理，对其再投资，可以给予部分或全部退还。总之，无论是采取即征即退給予返还，还是退还治霾再投资的方式，都可以强化企业治理雾霾的主体意识和责任，增强企业治理雾霾的意愿和能力。
二、创新税收政策
前文所述，我国目前是以增值税和企业所得税为为主体即“双主体”的税收收入收入格局，致霾企业、行业又在缴纳巨额的增值税和企业所得税。而全国统一的税收立法权归属中央，税收政策的调整是理论界的禁区，一直少有所突破，在此，我们大胆提出若干税收政策创新之处，以有效治理雾霾。
（一）一次性扣除、加速折旧与加计扣除
一是扩大企业所得税法第三十二条的适用范围。高致霾企业购买的治理污染设备，一般规模较大、价值较高，治污效果也比较明显，具有极强的正外部性的经济特征，只要其减少烟尘、粉尘等污染物排放的效果明显，可以允许单价低于一定数额（如1000万元）的设备一次性计入成本费用予以税前扣除或者其适用加速折旧的政策，可以为该类企业提供的资金支持，鼓励企业在治理雾霾方面发挥更大的作用，从而有利于治理雾霾，促进大气环境好转。
二是建议对高致霾企业为防治污染的“三新”发生的研发费用，可适用企业所得税法实施条例第九十五条，在除据实扣除之外，按照研发费用的100%或甚至更大的比例加计扣除，增加企业治理雾霾开展研发工作的积极性。现行的加计扣除比例是50%，此建议最大的看点在于“按照研发费用的100%甚至更大的比例加计扣除”，是对政策禁区的突破之处。
（二）税收优惠
一是对使用清洁能源、低致霾的产业、项目和企业，可以适用企业所得税法第二十五条，建议给予税收优惠。企业所得税法第二十五条，实质上是对税法企业所得税税收优惠一章的概括性规定，具体内容体现在该章二十六条至三十六条的法律条款中了，如此一来，对使用清洁能源、低致霾的产业、项目和企业适用的优惠政策就变得更为广泛了，可以适用减免税、低税率、小型微利企业、加计扣除、加速折旧、税额抵免等优惠政策。 二是扩充对企业所得税法第二十八条的解释，对以较大代价转向更清洁、进步、节能、高效的非致霾能源的企业，视同国家对待高新技术企业所采取的税收优惠政策，可以适用减按15%甚至更低的税率，并谋求进一步的优惠措施，例如可以适用环境保护企业的减免税、加计扣除、税额抵免的多种优惠方式。
（三）税前扣除
扩充企业所得税法第十八条的适用范围及使用条件，对高致霾但治霾积极的企业，如其在当年发生亏损，允许其向以后五年甚至更长的时间结转、抵免税前利润。此条建议最大的看点在于，对于高致霾但治霾积极的企业，其亏损结转期限可以超过五年，参考其他政策规定，可以是十年甚至更长的时间，给该类企业吃下继续治理雾霾的定心丸。
（四）专用设备政策
扩张对企业所得税法第三十四条的解释，为企业购置节能节水、环保等专用设备的价款可以按比当前更大的比例抵免其应纳税额。第一，突破《环境保护专用设备企业所得税优惠目录》这一采取正列举方式对相应环保设备的限制，以及一经规定多年不变的局限，规定较为灵活的环保设备定性标准。可以考虑由市一级政府会同环保、财政、税务等部门联合成立审查机构，对那些企业购买并投入使用且确实产生着较明显治理雾霾等效果的环保设備，一并适用抵资抵免政策;第二，可用于投资抵免的比例，可由现行法律的10%提升至20%甚至更高的比例;第三，如企业应纳税额五年内仍不足结转抵免的，可以延长到十年甚至更长的时间。
三、进一步完善环境保护税法
环境保护税立法，涉及政治、经济、生态环境等方方面面，难度比较大。在征求意见稿中，还存在着不少突出的问题，急需补充和完善，为环境保护税的立法工作奠定良好的基础。
（一）征税范围狭窄，需进一步扩充。目前的环境报税征税范围未包含二氧化碳、森林、草原等自然资源，从长远来看，应将上述对象都包含进去。
（二）关于税额确定的问题。税额的确定是环境保护税法的重要内容，征求意见稿对税额的计算有详细、明确的规定，与原排污费的征收标准基本保持一致，但存在如下问题：
一是环境保护税采用从量定额的征收方式，造成污染企业的税负偏低，建议应适当提高环境保护税的定额标准。二是环境保护税采用从量征收的方式，不利于环境保护税发挥应有的作用，建议借鉴土地增值税的计征方式，采取超额累进税率的方式解决此类问题。三是建议，环保部门应通过日常在线监测设施、现场检查、比对监测及无人机航拍等方式强化监督管理，确保监测数据真实有效。
（三）关于授予地方适当的税政管理权的问题。一是第四条第二款授权地方政府拥有税额标准上浮的权力，但没有对上浮的幅度做出限制，存在授权过大问题，建议将税额标准上浮的空间限制在1倍以内。二是根据《立法法》规定的税收法定原则，建议地方的税收立法权应当由省级人大行使，而不是由政府来行使。
（四）未明确环保部门经费保障问题。
“费改税”后，环保部门面临经费不足的问题，建议采用硬性安排预算专项资金的方式，解决环保部门面临经费不足的问题。
四、进一步完善税收法制建设
就目前而言，全面落实税收法定原则，进一步完善税收法制建设，可以从以下三个方面展开：一是落实税种法定原则。开征、停征一种税必须由法律予以明确规定;二是落实税收要素法定原则。税收要素是全面落实税收法定原则的核心内容。伴随每个税种的立法工作，税收要素法定必须全面铺开，为税收关系全面展开提供法律依据。三是落实程序法定原则。此原则要求，在税收关系中，实现征纳双方的权力义务关系必须经过法定的程序。
全面落实税收法定原则，涉及立法、执法、司法和守法的全过程，不仅包括科学的税收立法、严格的税收执法、公正的税收司法、全民的税收守法等四个层面，还需要社会整体的参与和配合，可以说，全面落实税收法定原则，任重而道远。（作者单位：河北政法职业学院）
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