行政事业单位预算绩效管理体系的构建策略
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摘 要：行政事业单位的预算是本部门开展具体业务和完成任务目标的重要保障，是财政部门控制支出、管理收入的重要依据之一，能全面反映某一单位的整体发展情况。本文结合当前行政事业单位预算绩效管理中的常见问题展开分析，并提出构建行政事业单位预算绩效管理体系的合理化建议。
关键词：行政事业单位;预算绩效;管理体系;构建策略
近年来，我国行政改革的力度不断加大，对于建设服务型政府越来越重视，政府的公共服务能力与管理水平逐步提高。建设服务型政府，需要公共财政提供的物质基础做保障，它在政府体制改革中起着十分重要的作用，需要相关政府部门合理规划，部门预算作为一项重要的经济活动，它的编制、执行、监督等環节都要有适当的标准来判断，这正是预算绩效管理的意义所在。
一、预算绩效的内涵
行政事业单位的预算绩效，一般指投入一定量的资金，通过使用资金达到预期的效益与结果，它包括三个方面：效率、效果、效益。
预算能为行政事业单位正常履行其公共服务职能提供最根本的资金支持，年度性、收支性、法制性是其基本特征，这也使得行政事业单位预算从编制到执行再到年终决算，都要受到法律的严格管理。部门预算涉及经济学、政治学及行政学，是对财经知识的综合运用，作为政府部门的经济活动，它也有一定的规律性。我国行政事业单位的部门预算一般包括预算编制、预算批复、预算执行三个阶段。从每年的1月1日至12月31日，为一个部门预算年度周期。
二、行政事业单位预算绩效的常见问题
1.预算绩效制度不完善
完善的预算绩效体系构建，需要健全的制度作为保障，但预算绩效在制度建设上还存在一定的问题，如体系不健全、重点不突出及制度建设的定位不高等，诸多问题的存在制约着政府部门预算改革的发展。第一，建立健全单位预算绩效管理体系是我们的根本目的，但当前相应的管理制度匮乏，相关建设目标还未延伸到管理层面，致使预算绩效及评价体系虽然在不断完善，但预算绩效管理的内容却无法同步。第二，制度体系的不健全是改革的障碍之一。事实上，政府部门预算绩效管理需要一整套完整的制度体系，组织实施、目标规划、资料信息的搜集等环节相互关联，缺一不可。但当前的预算制度难以把绩效管理的全部内容囊括进去。
2.管理技术有待提升
首先，预算绩效评价体系是预算绩效体系的核心部分，科学的评价体系能够合理地评价预算绩效。但实际执行中，当前的预算绩效评价体系还有待完善，根据行业特点，衡量标准存在多样化现象，这也在一定程度上导致了绩效评价的随意性。同时，量化指标的简单化导致预算的总体情况得不到真实反映。
其次，我国行政事业单位一般采用的绩效评价方法是目标分析比较法、成本效益分析法等，这些方法对于我们要达到的目标来说还是很简单的，主观因素较大，很多单位还没有引进层次分析法等先进方法，管理技术提升缓慢。
最后，绩效评价的重要目的就是对预算进行公正客观的评价，但由于我国预算绩效改革尚处于起步阶段，与发达国家还存在一定的差距，多数政府部门的历史数据及信息缺失，所以缺乏客观公正的数据，这势必导致评价工作的作用受限，并且难以量化。
3.预算绩效环境掣肘多
首先，体制改革尚未完全到位。财政部门是推动预算绩效改革的重要部门之一，但受我国传统政府管理模式的影响，财政部门的合理诉求尚得不到全部满足，这也给改革带来了不利影响。当前，服务型政府的理念还没真正落实，部分行政部门还存在职责不清晰、服务水平较低、部门权力交叉等问题，这严重制约着预算绩效管理体系的构建。
其次，政府采用的会计制度直接影响着预算绩效改革，当前政府部门更多的是采用收付实现制度，它的优点是便于掌握预算支出，但缺点是难以真正反映政府整体运行状况，相信随着政府会计制度的改革，政府部门采用权责发生制作为记账方法，这种现象会有明显改观，预算绩效管理环境也会得到有效改善。
4.预算绩效管理观念落后
首先，思想观念不统一。我国预算绩效管理起步较晚，尚未形成完善的制度来支撑其发展，管理观念滞后，所以管理者重视与否，是改革能否深入推进的直接动力。但实际工作过程中，因各行政事业单位管理者对预算绩效管理认识上的偏差，其重视程度也不一样，改革力度难以一致，甚至有的持反对态度，思想观念的阻碍导致改革步入困境。
其次，绩效管理意识不足。近些年来，我国也进行了一些财政支出有益尝试，如国库集中支付、部门预算等，从某种程度上改变了我国财政支出模式，但是传统的预算管理却没有发生根本性的改变，人们的观念还停留在以收定支上，对于预算绩效的积极意义认识不足。所以，相关人员应进一步增强预算绩效管理的意识，及时改变观念。
最后，受传统政绩观的影响，行政事业单位管理者更关注能给他们带来政绩的项目、工程等，注重向上级多申请资金，而对于预算绩效管理的关注度明显不足。受政绩理念的影响，评价支出绩效一般以GDP的增长为指标，且是唯一指标，这也在很大程度上影响了预算绩效的深入发展。
三、行政事业单位预算绩效管理体系的构建
1.完善预算绩效管理制度与机制
行政事业单位要建立健全预算绩效管理制度及与之配套的规章制度，提出任务目标，明确各自的职责分工。同时从内部控制的角度来说，完善预算绩效管理制度，需要全面掌控预算绩效管理中出现的各类问题。
首先，要充分认清预算绩效管理的重要性，单位管理者须从概念上对其有明确的认识，预算绩效直接关系到单位各项活动的开展，所以相关的预算绩效管理必须到位，避免出现疏漏。
其次，在进行预算绩效管理时，应以财务部门为主，其他部门为辅，多部门协调配合，实现预算绩效管理的全覆盖。
最后，行政事业单位还要正确理顺预算绩效管理与内部控制之间的关系，内部控制并不仅仅是一项独立的工作，在进行预算绩效管理时，要把内部控制的理念整合到预算绩效管理中去，从整体全面的角度展开独立的预算绩效管理工作。 2.科学编制预算
预算编制和预算执行是紧密联系在一起的，只有预算编制合理，预算执行才能规范。行政事业单位应明确各相关业务部门在预算编制中的职责，做好财务数据的统计，密切财务部门与相关业务科室的协调交流，做好前期调研工作，充分考虑各种制约因素，做到科学合理地编制预算，确保预算执行效率。
3.强化预算执行后的绩效跟踪
在行政事业单位的预算执行中，要有行之有效的跟踪形式，由上级主管部门和本级单位共同对绩效管理目标的完成情况进行跟踪，由财务科室对项目实施进行全程监督，对预算的执行过程进行合理的分析，当预算执行与财政部门批复的预算目标有差异时，深入挖掘存在的缺陷及问题，对预算执行偏离预算批复的原因进行深入分析，并及时向当地财政部门汇报，采取合理的补救措施。
4.严格执行预算绩效评价
行政事业单位预算绩效管理体系的核心内容就是预算绩效评价，同时也是预算改革的关键内容之一，预算绩效评价是否有效、合理会对预算绩效管理的质量产生决定性的影响。
首先，行政事業单位须根据单位自身的实际情况，制定合理的绩效评价指标，行政事业单位的经营目标并不是利润最大化，而是社会效益最大化，因此应选择单位所产生的社会效益及其服务质量进行评价，即将社会效益、服务质量作为一级指标，再从一级指标中细化出二级、三级指标。
其次，合理设计指标权重，要根据时态变化对指标权重进行调整，常用的权重确定方法有主成分分析法、层次分析法等。在内控视角下，还应把风险管理的内容融入预算绩效管理的评价指标里，认识到行政事业单位潜在的内部及外部风险。同时也要积极引入先进的评价方法，如层次分析法等，使绩效评价更具科学性、数据更具说服力，更能服务于单位管理与决策。
最后，应建立长效机制，对绩效目标实现程度和预算执行进度进行“双监控”，及时调整预算执行过程中的偏差，避免资金闲置沉淀和损失浪费扥问题，还要及时纠正政策和项目实施中存在的问题，堵住管理漏洞，确保资金使用的安全高效。
5.建设预算绩效问责制
行政事业单位当年预算执行完毕后，上级主管部门要汇总系统内的预算绩效自我评价，并把评价情况上报当地财政部门，由财政部门根据要求，选择有代表性的重点项目再次评审，找出不足，提出改进策略，同时要建立问责机制，对预算绩效管理执行不力的单位，可通过收回预算资金、下一年少安排财政支出项目等方式开展问责，对乱作为、不作为的相关人员要制定相关惩处措施。评价结果可作为下一年编制预算的重要依据之一，评价良好的单位可优先考虑予以安排项目，反之则减少预算安排甚至取消预算安排。
四、结语
总之，行政事业单位的预算绩效管理，并不单单是一项财务工作，它真正体现的是一个单位的发展状况、发展思路及管理模式，预算绩效管理作为一种规范的管理方式，不仅可以提升公共资源的使用效率，同时对于改革创新也有一定的促进作用。所以，在今后的工作中，行政事业单位的相关人员要加强思想认识，相关部门及人员要互相配合，共同做好预算绩效的管理工作。
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（责任编辑：王文龙）
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