浅谈国外基础设施投融资机制

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　　摘 要 自国际金融危机爆发以来，主要发达经济体积极增加长期投资，以刺激經济复苏，实现经济可持续增长。文章比较分析了美国、英国和日本等发达国家基础设施投融资机制，剖析了我国基础设施投融资机制的现状。我国正处于以新型城市化推动经济持续健康发展的重要阶段，必须合理把握政府在基础设施投资中的功能定位，建立健全市场化的长期投融资机制。
　　关键词 基础设施 投融资机制 地方债务
　　中图分类号：F831 文献标识码：A
　　0引言
　　长期投资是指对各种基础设施的支出，既包括道路、桥梁、港口、机器、工厂、商业设 施、医院和住宅等有形资产，也包括教育和研发等无形资产。很多长期投资具有公共产品性质，能够为公众提供重要的基础设施服务，促进人口、生产要素和产品流动，提高生活质量，最终给全社会提供更大的福利。阿舒尔和费恩实证检验发现美国基础设施对经济增长具有显著的正效应，蒙纳尔进一步指出核心基础设施（如高速公路、公共交通、机场、电力设施等）的产出弹性为0. 37。哈克和吉姆分析了15个发展中国家1970～1987年的面板数据，发现交通运输及通讯等基础设施投资对经济增长具有显著的正面影响。
　　金融危机导致美国、欧洲等发达经济体的经济严重衰退，暴露出其经济发展过度依赖金融、房地产行业，以及实体经济缺乏长期有力支持的缺陷。危机以来，主要发达国家纷纷出台政策，加大基础设施等长期投资的力度，以促进本国经济再平衡和可持续发展。
　　根据G30的预计，未来十年内，假设九个经济体（五个发达经济体——美国、 英国、德国、法国、日本，四个新兴经济体——中国、印度、巴西、墨西哥）维持中度的经济增长，预计 2020 年的长期投资总额将比2010年增加7 万亿美元，达到18. 8万亿美元，长期投资占GDP的比重将由目前的30%上升至34%。在发达经济体金融体系融资功能尚未恢复的情况下，如此巨大的长期投资的融资需求如何满足是这个国家急需解决的一个难题。
　　1主要发达经济体的基础设施投融资机制
　　从大多数国家情况来看，基础设施等长期投资的融资情况不外乎来自财政支出、基于使用者付费原则的项目收益所吸引的社会资金以及借贷发债等从金融市场融资。由于国情、发展水平、体制等不同，各国的基础设施投融资机制存在一定差异和各自的特色。
　　1.1美国
　　美国实行联邦、州和县三级财政管理，政府对基础设施投资比较重视，投资重点集中在改善经济和社会发展环境的项目上，其资金来源除联邦政府和地方政府公共财政支出外，地方政府主要借助发达的资本市场，以地方政府资信为担保发行市政债券（ Municipal Bond） 。
　　按照建设项目有无固定收益，美国的市政债券一般可分为两类：一类是一般责任债券或税收支持债券（General Obligation Bond），该类债券用于没有固定收益的基础设施项目建设，由州、市、县或镇政府发行，并以发行者的税收（ 主要是财产税） 作为偿债的保证；另一类是收益债券（Revenue Bond），主要用于建设机场、收费公路、区域电网、港口等有固定收益的基础设施项目，其偿债资金则主要来源于这些设施有偿使用所带来的收益。
　　市政债券的发行主体一般包括发行人、托管人、承销商、债券法律顾问和债券评级机构。市政债券的发行一般有公募和私募两种方式。其中，公募方式又可采用竞标和协议方式。根据美国的法律法规，一般责任债券通常采用竞标方式销售，但收益债券可以采取多种发行方式。美国联邦和地方政府发债的政治约束较大，一些州规定地方政府债券发行必须得到全体居民的授权或批准，地方政府债券发行主要取决于其信用等级，形成了较强的市场约束。同时，美国设立了管理市政债券的专门机构——市政债券法规制定委员会（MSRB）来专门监管市政债券市场，规范券商、银行、经纪人和交易商的行为。
　　1.2英国
　　英国是新公共管理制度的发源地。英国政府一直积极推进鼓励私人财力参与或主导公共投资计划，其核心安排是私人融资优先权（Private Finance Initiative，PFI） 。1997年工党政府执政后，又围绕着 PFI 创新发展出公私合伙制（ Private and Public Partnership，PPP）操作方式，提出构建“合伙制的英国”政府工作目标，通过公私合作提高公共投资的专业管理水平，拓宽公共融资渠道，延伸私人投资领域，确保公共投资项目的按时实施和成功。
　　在实际操作中，私人部门签署合同必须满足由政府提出的具体标准和要求，项目参与各方共同承担风险，以激励私人部门为公共部门保障资产价值。政府有权终止合同，更换劣质服务的提供商。PFI 的优点是吸引私人部门的资本共担风险，用最好的公共服务保证公众的利益。目前，PFI 作为英国政府在公共投资领域中的一种重要方式，已经在二十多个领域被一百多个不同的部门和地方政府所采用。
　　1.3日本
　　日本的基础设施投融资主要以国家信用为担保，将邮政储蓄、养老保险公积金等资金，对基础产业及社会公共设施建设进行低息融资。2000 年以来，日本政府开始进行财政投融资制度等一系列改革。在基础设施投融资改革方面，一是发行财政投融资机构债券，按照市场原则进行筹资，接受市场监督，提高原发行机构资金的使用效率。二是各财政投融资机构原则上自行筹资、发行基础设施建设投融资机构债券。三是为保证财政秩序的稳定，对个别没有政府担保、发行财政投融资机构债券暂时有困难的机构，在严格审查的基础上，限定其发行额度。四是对于重要财政投融资机构及需要超长期资金的投资项目，以国家信用为担保，发行政府保证债券，在资本市场筹措资金，然后再贷给使用部门。五是从稳定财政秩序的角度出发，财政投融资机构债券必须是经国会表决通过的国债，不适用现行国债的固定利率结转。
　　上述改革的主要特点有：一是按照市场化原则，发行基础设施建设投融资机构债券，废除利率优惠政策，按照市场利率进行筹资。二是将大型基础设施投融资计划置于国会监督之下，财政投融资规模及其额度必须经国会讨论通过。三是实施信息披露机制，以此改善特殊法人的经验和财务状况，进一步完善财政制度。 　　2我国的基础设施建设及融资机制
　　基礎设施投资在我国城镇化过程中扮演着重要的角色。随着城镇化建设的不断推进，城市居民的生活质量不断提升，城市用水、城市燃气的普及率稳步提升，但目前我国基础设施投融资体制仍然存在以下问题：
　　一是投资主体相对单一，融资渠道相对狭窄。城市基础设施建设投资主体主要由中央政府以及省级政府单位或者部分国有企业担任。政府是城市基础设施建设的主要责任人。私营资本、国外资本及民间资本的参与力度不够，比例偏小。地方政府在基础设施投融资的作用举足轻重。
　　二是投融资决策主体不明确，政府职能不清晰。中央及各地政府在城市基础设施建设的投融资活动中既扮演投资经营者，又扮演社会管理者的角色，容易出现监管错位、缺位。
　　三是城市基础设施建设投融资保障机制不够完善。对城市基础设施建设的资金来源、使用、经营以及收益分配等都缺乏明确规定，所有者、经营管理者以及投资者的权利义务也缺乏清晰界定。
　　四是投融资的“软预算约束”风险较大。在财力和事权不匹配的情况下，地方政府的举债动机强，上马项目多，而地方人大和其他权力机构对地方债务的监督和控制作用不大，一些地方债务形成银行不良资产或出现偿债困难的风险较大。
　　3政策建议
　　为满足基础设施融资需求，迫切需要建立起投资主体多元化、融资方式多样化、职责明晰、运作规范的高效、可持续的基础设施投融资体系，针对我国基础设施投资中的问题，提出以下建议：
　　一是把握地方政府在基础设施投资中的定位。地方政府的基本功能应是调节市场失灵，解决公共产品供给不足的问题。应在发挥政策性融资机制作用的基础上，进一步发挥市场机制和民间资金在基础设施建设中的重要作用。地方政府投融资平台建设应该遵循有限责任、量力而行的原则，控制在地方财力可承受的范围之内，并建立起必要的约束机制，防止道德风险。应进一步清理和整顿现有的地方债务，动态监控地方债务结构和偿债能力，建立健全地方债务风险评估、预警和应急处理机制，防止出现局部或区域性金融风险。
　　二是建立市政债券发行的机制，将隐性负债显性化。研究修改相关法律条款，赋予地方政府一定的自主发债权力，建立健全地方政府发债的约束机制，如资质和准入要求、专款专用、信息公开等，引入相关评级机构对市政债券进行信用评级。推动地方政府预算公开，在明晰的法律框架下，编制地方政府债务预算和资产负债表。
　　三是探索多元化的投融资渠道。应尽可能地重视利用市场交易手段，使每一项资源的潜在收益最大化或者实现建设项目投入最小化。积极探索新型融资方式，对非经营性项目，可以采取政府投资和经营的模式，授权国有资产经营管理公司经营管理；对经营性基础设施项目，可以采用政府与民间合作投资、民间经营模式。此外，还可探索租赁开发经营、管理合同以及政府和民间合资组建公司共同投资经营等模式。
　　四是营造良好的法律和制度环境。国外政府投融资机制的有序、规范发展，离不开完备的法律和市场约束。因此我国需在建立健全政府投融资机制过程中，加快创造透明公开的法律环境，有效地控制基础设施投融资风险，同时保障投资者利益。
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