学分银行组织架构与运行机制建设
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[摘要]建立学分银行组织框架和运行机制，构建终身学习体系中的“立交桥”，成为教育系统的现实问题。文章从学分银行的现实任务入手，梳理了学分银行的国家发展、社会建设、教育机构内涵提升和学习者学习个性化发展等核心任务，形成了学分银行组织框架建设的逻辑基点。根据学分银行组织架构建设的元素及其相关关系分析，提出了学分银行组织框架建设的目标：纵向要形成学分银行生态层次链，横向要规范学分银行业务谱系，要素要实现多点互动的协同组织。基于此，文章提出了学分银行组织框架建设需要兼顾区域强化和条线任务强化，选择“矩阵式”，使之既能与政府治理体系的层级紧密联系，又能强化关键业务的指导功能的矩阵结构，并以此为基础设计了组织框架的职权和条线任务。同时结合实践，设计了学分银行组织框架基础上的层次机制、形式机制和功能机制等运行机制，与组织框架相互支持。
[关键词]学分银行 组织框架 运行机制 矩阵模式 条线任务
[作者简介]吴南中（1984- ），男，湖南新化人，西南大学教育学部在读博士，重庆广播电视大学大数据应用研究院学分银行中心，副教授。（重庆 400715）卢锦运（1985- ），男，福建龙岩人，重庆教育评估院质量监测与信息中心，助理研究员。（重庆 400020）
[课题项目]本文系2018年重庆市社会科学规划项目“重庆学分银行制度体系构建研究”（项目编号：2018YBJY02）、2018年重庆市教委人文社科项目“重庆在线课程学分认定与管理机制研究”（项目编号：18SKGH197）和2017年度重庆市教委教改一般项目“远教与职教一体化资历框架建设与应用研究”（项目编号：173210）的阶段性研究成果。
[中图分类号]G720 [文献标识码]A [文章编号]1004-3985（2019）09-0038-07
终身教育体系建设的本质是制度创新，核心任务是建立一套鼓励终身学习、支持终身学习的制度。学分银行是在终身教育体系建设中沟通各级各类教育的载体，本质是鼓励学习者参与学习的制度。要在中国这样复杂的教育环境和组织条件下建设好学分银行，需要在已有的局域性学分银行建设基础上，总结经验与教学，结合国际教育领域发展规律和国内社会建设现状，洞悉学分银行的未来发展势态，根据自身的实际特点和业务流程，形成具有中国特色的组织框架和运行机制。组织框架是企业战略执行的载体，受到业务范围、服务规模、社会环境等各个方面的因素制約，我国还没有出现成熟的学分银行组织框架，也没有与组织框架相配合的运行模式。建设符合中国特色的组织框架和运行机制，成为学分银行研究者与实践者必须深入思考的问题。
一、学分银行的现实任务和核心使命
学分银行的组织框架和运行机制是由其业务性质决定的，什么样的业务性质决定了什么形态的组织框架和运行机制。那么，在中国建设学分银行，需要完成什么样的任务？
（一）从国家使命上，学分银行要沟通各级各类教育机构，促进终身学习体系的落地
国家意识通常通过行政主体的文件与政策透露。从文件来看，学分银行乃至其背后的终身教育理念是国家关注的重点内容，对此国家发布了相当多的文件，其中最为重要的是2010年国务院颁布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》（以下简称《纲要》）。《纲要》提出，“加快发展继续教育”“构建灵活开放的终身教育体系”“搭建终身学习‘立交桥’。促进各级各类教育纵向衔接、横向沟通，提供多次选择机会”。在已经发布的相关文件中，也是基本按照这个文件的要求来落实的。但是，《纲要》没有明确“学分银行”的称谓，真正明确要建学分银行的，是《教育部关于办好开放大学的意见》（教职成〔2016〕2号）。从《纲要》来看，学分银行的核心任务主要是：第一，构建灵活开放的终身教育体系。显然，仅仅是学分银行，还不足以完成终身教育体系的构建。终身教育涉及面较广，如学习内容体系、过程与评价体系等，都需要按照终身教育理念的要求进行改造，同时还需要加大支持终身教育的继续教育机构建设以及相关制度建设，最终形成人人参与终身教育的整体环境。学分银行的主要作用是沟通终身教育体系中多种类型的教育机构，将他们提供的产品与社会需求对接，提供给学习者使用，进而形成促进学习者个性化发展的通道，促使人人参与终身学习。第二，为学习者提供多种选择的机会。在现有体系中，学习者的选择都是单指向性的。近年来，在国家主导学分制和通识课程改革中，学校提供了各类选修课给学习者使用，也有部分学校开始接纳在线学习课程学分。但从整体而言，整个课程学分的供给体系是极为封闭的。在普通高校，这种状况更为凸显，这和高校的整体办学格局有关，也和我国的招生体系、高等教育分层现状有关。随着高等教育的进一步普及，满足学习者个性化需求，助力于我国创新型国家的建设，已经成为一种必需，这就对高校开放办学提出了要求。打开校门，开放场地，开放课程，为学习者个性化学习需求提供支持，成为高校适应国家新时期需求的重要手段和关键举措。
（二）从社会建设角度讲，社会需要学分银行平台支持自身转型能力的提升
我国社会主义各项事业随着改革开放的推进取得了积极的进展，同时也付出了相当的代价，出现了诸多社会问题，发展和代价的关系问题成为当代重要议题。由于经济快速发展，自然环境承受了太大的压力，各类学者针对发展与代价关系进行了激烈探讨，其重点是如何以最小的环境代价取得最大的发展，本质是要求高质量发展、与环境和谐发展、绿色发展、公平发展等。落实到社会经济层面，就是要求社会生产转型升级，其核心是“人”的“转型升级”，也就是通过“人的革命”来克服社会发展中产生的代价，挖掘人未曾使用过的潜力，克服人性中的缺陷，提高人的素质，提高人的反思能力、自我节制和自我组织能力，调整人的价值取向。这就对教育体系提出了问题。作为社会建设的重要内容，教育要提供这种“转型”的能力，不仅需要将现有的未入职的人才培育为社会发展所需要的人才，还需要将现有体系的人才进行能力的深度挖掘。那么，如何根据已有职业体系队伍中的人才层次、发展状态、发展潜力等一系列相关要素，形成人才引导性方向、标准性衡量、路径性拓展，这就需要借助一个类似学分银行的平台，这也是世界上多达160个国家和地区正在建设资历框架的原因。 （三）从教育机构而言，学分银行要成为学校提升竞争力、打造特色和建设内涵的抓手
经过近20年外延式发展，高等教育从量上已经达到了相当的规模，选择内涵式发展道路，是高等教育下一阶段的核心议题。高等教育内涵式发展是相对规模发展的治理发展，相对粗放发展的精细化发展，相对同质发展的特色发展，相对模仿发展的创新发展。在内涵式发展过程中，质量、治理、特色、结构、公平、制度等是一系列相互联系的改革主题，核心是以质量为基础的竞争力提升。学分银行强调围绕学分形成“成效为本”的质量保证体系;强调强化学习者的自主选择制度建设，加强教育机构之间的协同与竞争;强调提供特色化的学习成果为社会输送价值;强调提供个性化的渠道，为每一个有学习能力的学习者提供公平的途径等，这与现阶段的教育机构的发展契合程度非常高。
（四）从个人发展而言，学分银行要成为学习者拓展学习途径、提高个性化能力的支撑平台
随着“00后”逐步踏进高校校园，“数字土著”从“大部分”走向“绝大部分”。“数字土著”是一个群体概念，指的是“出生在数字化社会的群体”。他们乐于接受多元化的教学方式，喜欢参与自己感兴趣的课堂和任务，不再局限于“权威”和“说教”的课堂;他们在创造中学习，在批判中学习，在工作场中学习。这也是为什么MOOC大行其道、为什么越来越多的学习者走向創客空间等事件背后的根本逻辑。要顺应这种变化，需要有组织地通过一定的标准将他们的学习成果认证并积累起来，支持学习者拓展学习途径和改变学习方式，支持学习者的个性化学习需求，支持通过一定阶段的积累获取相应的资历，并通过资历提升社会身份和社会地位，这成为学分银行应该承担的使命。同时，也只有通过学分银行的中介作用，各类学习成果才能源源不断地通过各种途径进入教育机构，供学习者选择，进而成为学习者进阶的资本。
二、学分银行组织架构建设的元素与相关关系分析
随着世界经济一体化进程的快速推进和各国终身学习体系构建的需求，多国家和地区开展了基于自身需求的学分认证体系建设，但由于学分银行的功能定位、组织规模、地理区域、发展定位等不同，所以存在不同的组织框架和运行机制。要设计科学性和可持续性的学分银行组织框架，不仅需要在外在表征上探索学分银行的合理性，还需要从内部逻辑上探索学分银行元素的作用机理。
（一）在纵向层面，有效管理与及时反馈构筑了学分银行生态层次链
纵向指的是按照层级关系，梳理不同级别的管理执行机构，实现学分银行各类政策的有效实施机制。首先，按照现代学分银行试点的情况，学分银行需要一个统领性的机构整合各类资源。在欧洲，欧盟执行委员会负责职业教育与培训学分系统在不同国家和地区之间的利益协调和评审评估;韩国通过颁布法律，确定韩国教育开发院为学分银行的主管机构，国家终身教育振兴院为学分银行的中央主管机构;中国香港设立了资历框架督导委员会，由教育局下属的资历架构秘书处进行统筹，邀请香港学术评审局对资历框架进行研讨和监督。由此来看，通过政府直接管理或者赋权是比较常用的手段，因此我国要在教育部主导下成立专门的学分银行或者是管理中心，或者赋权专门机构。其次，要建设区域性的学分银行中心。由于我国区域间高等教育质量水平、规模数量和管理模式都有一定的差异，要落实学分银行的功能和使命，需要不同区域内有专门的组织应对学分银行政策落实问题。最后，要建立深入社会的细微组织。学分银行旨在为全社会的人提供学习支持，是解决教育公平的有效途径，这就要求不仅有向学习者展示的具有影响力的机构，还需要贴近基层，解决基层的实际问题，为基层的学习者提供支持。
（二）在横向层面，围绕学分流动的发生构筑了学分银行的业务谱系
在诸多学分银行建设方案中，学分银行的基本业务是认证、积累与转换。认证指的是按照一定的标准，将各类学习成果认证为学分银行成果类型中的成果，如将非学历教育的课程学习认证为学历教育的学分，将积累到一定程度的学分转换为资历等。这是学分银行的业务链，围绕学分银行的业务发生的方向，有资历等学习成果标准建设、认证运行体系建设、平台运行和维护等内容。同时，在学分银行的核心业务基础上，关于学习拓展功能被广泛讨论，如基于学分的职业生涯推荐、引导性的继续教育等，这些逐渐完善、支撑了学分银行的主业务，是学分银行扩大社会影响力、提升自身知名度和获取可持续发展资金的有效方式，同时也因为学分银行的拓展业务，需要学分银行自身加强能力建设，完善标准体系，以自身的规范有效获取社会的支持，形成良性循环。
（三）在要素层面，围绕学分银行组织框架需要多点互动的协同组织
学分银行显然不是由单一业务模块构建的实体，而是通过纵向和横向之间的联系，形成学分银行纵向体系与横向业务之间的互动。在国家层面，建立一般性的资历框架，形成学分认证的基本制度，构建学分银行通用平台，为学分银行的发展形成有效的政策保障，是切实影响业务的主要方式。在区域层面，在国家层面的指引下，发挥协同作用，建立行业子资历框架，探索不同类型学习成果的认证标志，组织区域内教育机构按照学分银行成果共享的要求，开展课程建设、教学过程保障、学习成果评价等，并在国家层面的协同下进行共享等，切实落实学分银行的“中坚运行”作用。在微观层面，各类认证中心通过与学习者直接面对面，满足学习者的需求，为学习者提供各类学分银行的业务服务，同时将学习者的相关需求通过数据的形式反馈给更高层次的机构，实现学分银行运行的不断规范化。
三、学分银行组织架构建设的模式选择与职权设计
明确了学分银行的任务和学分银行组织框架建设的基本元素之后，需要建立基于特殊制度环境和变革条件下的组织框架。显然，在中国建设学分银行，其组织架构不能照搬西方的“资历框架模式”，也不能按照韩国的“学分银行模式”。深入探讨学分银行架构“如何建”的问题，要与“是什么”和“为什么”建立联系。通过上文学分银行的任务和内外关系的探讨，深入到架构层面，有三种可能性：第一种是区域架构，也就是按照区域建设学分银行分中心，学分银行通过位于各地的分支机构对学分银行所有的职能进行运作;第二种是条线架构，即按照业务的类别组建各业务条线，实现以学分银行业务为单位进行管理（类似于部分大型银行和大型企业的事务部管理模式）;第三种是矩阵架构，即位于两者之间，有的业务是统一筹划，有的需要按照区域进行管理。在我国，选择矩阵架构是学分银行建设的必然。 （一）矩阵式学分银行组织框架的合理性和现实性分析
在我国传统的政府组织架构中，一般是各个省级政府与国家层面设置的职能部门高度耦合，以通过层层授权的方式，实现对下级政府的管控。国家层面的职能部门向下一级授权，下一级职能部门又根据上一级职能部门的授权对再下一级授权，这种层层授权模式，产生了诸多问题，如下一级政府的无作为问题。为了激发基层政府的主动作为，国家开展简政放权，将很多原本把控在中央政府职能部门的权力逐级下放，通过加强业务督查的方式进行权力的架构，以激发政府活力。在一些大型商业机构，也有通过事业部结构的方式，实现以事业部为利益核心的组织架构模式，分支机构主要提供支持性的服务平台模式，这种模式强化了任务的管理。对于学分银行而言，过于松散的结构会造成基层学分银行的“无为”，在事业部组织框架之下，容易造成事业部之间的沟通合作出现问题。矩阵结构指的是两种中间的组织架构，其特点是特定业务线条的员工，同时结合分支机构和上层业务的领导。这是由学分银行特定的业务要求决定的。学分银行平台建设、标准建设等，需要自上而下形成统一规范，但同时需要学分银行分中心、业务受理点发挥主动作用，扩大学分银行的影响力。因此，矩阵结构可以成为学分银行的组织架构基本形式。矩陣结构又可以分为区域强化模式、业务强化模式以及均衡模式，按照区域强化和事业强化的程度作为区分，结构见图1。对于中国来说，均衡的矩阵结构最能实现学分银行的功能和业务诉求，以下笔者将均衡的矩阵结构称之为“矩阵式”学分银行组织框架，并以此为讨论的对象。
（二）矩阵式学分银行组织框架
1.区域学分银行的设置与职能归属。尽管学分银行是面向整个社会运行的，但较之于整个社会体系而言，所需要做的工作相对较小。层级过长的层次链条会影响学分银行执行的效果，也没有过多的意义，参考我国政府的组织形式，采取“中央—省市—地级市—县级（县级市）”层级模式，对应的是“国家学分银行—学分银行省级中心—学分银行分中心—学分银行认证受理点”，基本满足学分银行的要求。考虑到学分认证、积累与转换的主体在高校，各个高校建立学分银行分中心是实质性推进学分银行的有效办法。通过初步构建、专家咨询、逐步改进，形成如下框架层次和职权细化，具体见表1。
2.条线任务的设置与职能定位。由于学分银行涉及学习者的切身利益，许多业务关系到学分银行自身的发展，甚至社会的公平。因此，有的业务需要通过垂直管理，加强执行的质量，如标准建设体系、质量保证体系、平台管理体系，具体见43页表2。
四、学分银行的运行机制建设
学分银行组织框架的效用体现在运行机制是否通畅和有效上，矩阵式学分银行既要保证和相应的政府沟通，也要满足自身的结构和运行要求。因此，学分银行建设需要在运行机制上与组织框架上高度契合，以高效的运行机制支持学分银行的价值发挥。具体的学分银行运行模型见43页图2。
（一）在层次机制上，确保职能层次清晰、范围合理、边界清晰、科学完整
学分银行涉及各方面的关系，如学历与职业资格的对接、学校与行业企业的连接、学历教育与非学历教育的对接、各类学分合理进入教育机构等，需要从组织顶层制度将各个层级的要素统一整合起来，从而实现对学分银行各个要素的统一整合。在层次上，体现为学分银行的各个层次之间职权的边界清晰，每个层级都能按照职权规定的内容开展工作;在范围上，相应的学分银行层级工作范围固定，清晰自身在体系中的角色;各个层次还需要按照职能的要求，能保证学习成果的质量。例如，国家层面的学分银行应该在一般性的资历框架建设中发挥主体作用，使之既能满足国内教育体系的需求，也能满足国外交流的要求;省级学分银行应该参与行业通用标准的建设，通过省级分工与合作的推进，实现整个行业体系的通用标准建设;学分银行受理点是与学习者密切联系的机构，受理的是学习者的认证业务，按照已有标准予以认证办理，就不需要参与到标准的建设，但作为学分银行的重要组成部分，对认证质量等相关问题进行信息反馈。除此之外，学分银行作为支持终身教育体系的沟通载体，还需要从层次上保证各类终身教育信息引入学分银行主体构建中的可能性和必要性，发挥学分银行调动终身学习参与积极性的作用，体现学分银行功能的完整性。
（二）在形式机制上，理顺指导、服务、监督三者之间的逻辑关系
学分银行的作用发挥和功能实现一方面依赖整体的制度环境，另一方面依赖学分银行不同层次主体责任的发挥。学分银行主体责任的发挥，需要进一步理顺指导、服务、监督之间的逻辑关系。首先，在涉及学分银行核心业务和关键质量控制点的流动中，要强化上层对下层的指导。例如，在资历框架的建设中，需要在深刻理解国家教育体系沟通的本土价值和国际交流的对外价值，组织各省级学分银行与行业联合，开发不同行业的通用能力，进而实现对专业、课程相关资历和学习成果的质量控制。其次，学分银行的本质是促进终身教育体系的沟通与衔接，是一种服务体系，服务是体现学分银行价值的内在意蕴和外在表征。学分银行的服务在形式机制中体现为上一层级学分银行为下一层级学分银行提供服务，如利用若干物质方面的支持和信息上的参考，支持下一层级的学分银行围绕学习者开展业务工作。最后，监督机制是通过信息收集与反馈机制的建设，对学分银行运行过程中容易出现的问题进行监督的机制，包括质量保证机制和第三方不定时评估机制。质量保证机制可以促进学分银行自上而下与自下而上相结合，蕴含了其自身对学分银行发展的内在期许和自觉进步的精神;第三方评估指的是学分银行的建设主体——教育主管部门必须评估学分银行的业务质量，在主管部门的行政指令下开展独立的评估，借助外部力量使学分银行围绕学分认证、积累与转换的业务主线开展工作，保证公平，并收集相关标准建设的反馈，作为独立的信息提供源提供给学分银行建设和运维主体，改进学分银行的工作。
（三）在功能机制上，形成要素之间合理的激励、制约、保障关系 功能机制关注的是学分银行相关组织和要素之间的运行方式和相互关系，具体而言，可以分为激励机制、制约机制和保障机制。激励机制指的是通过动力源的挖掘，激励措施的实施，释放学分银行参与者和建设者积极主动获取学习成果，参与学习成果的兑换与应用，这是学分银行的生存基础。落实到实践中，对资历认可的入学门槛获得、对学分认证的学习途径拓展、对职业资格认证的资历获取等，是学习者参与学分银行的核心动力。制约机制指的是通过规制等手段，将学分银行制度体系与学习者的学习需求满足结合起来，使之成为制约关系，进而促使学习者通过学分银行完成学习任务。例如，通过规定学习者在学习期间必须通过学分银行获得若干在线学习课程学分、其他院校课程学习学分，才能完成学业;规定职称晋升参与者必须获得足够的学分银行成果积分，才能具备参与评审的资格等方式，形成学分银行参与的制约规则，深化学分银行与学习者利益的关系，提高学分银行的影响力。保障机制是指通过一定的手段维持学分银行的状态和发展趋势。学分银行的运行和维持需要持续的资金支持，学分银行内部可以通过资金的调配，发挥内部治理的功效。同时，学分银行作用产生需要外部的支持，如通过终身学习立法促进的方式支持学分银行的运行;支持完全学分制，降低对学习者修业年限的限制，保障学习者的学分银行参与积极性，实现学分银行的正常运行。
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