乡村振兴中农村宅基地制度改革研究

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　　[摘 要] 乡村振兴战略是实现乡村现代化和破解“三农”问题的重大政策导向，其基本目标是实现城乡融合发展。当前农村宅基地闲置和粗放利用，使得农村大量的土地资源被浪费，因此“盘活”这些潜在土地资源成为推动乡村振兴的主要抓手。农村宅基地制度改革可以促使更多的社会资本流入乡村，促进农民增收和乡村产业合理发展。因此，乡村振兴中宅基地制度改革要找到宅基地有序流转、有偿使用和有偿退出等方面的突破口，推动我国城乡一体化发展。
　　[关键词] 乡村振兴;宅基地制度改革;三权分置;有偿退出
　　[中图分类号] F321.1 [文献标识码] A [文章编号] 1674-7909（2019）10-17-3
　　城乡二元化体制和城市优先发展战略，使土地、资本、劳动力等要素大量向城市流动，制约了现代农业的发展和乡村的转型。现如今，乡村大部分年轻劳动力选择到大城市打拼，大量的农村宅基地处于闲置状态，加剧了农村社会的衰落。农村宅基地制度作为乡村基础性制度之一，在相当长的一段时间内保障了农民的居住需要和相关的福利，也是维护农村社会稳定的极为重要的政治制度。然而，现行宅基地制度在大部分农村地区已经难以适应当今社会经济快速发展的需求，也无法满足实施乡村振兴战略的需要。
　　党的十九大报告将乡村振兴战略列为决胜全面建成小康社会需要坚定实施的七大战略之一，这使得农村成为我国现代化建设的重要场所。新时代背景下，農村宅基地制度改革创新真正需要指向的目标应是突破城乡二元土地制度构架，促进农业转移人口市民化，加快推进农业农村现代化、振兴乡村发展，缩小城乡差距，推动城乡融合发展。
　　1 乡村振兴战略与农村宅基地制度改革概述
　　1.1 乡村振兴战略的目标
　　党的十九大提出的乡村振兴战略进一步提升了农业的基础地位，乡村振兴战略的总要求为产业兴旺、生态宜居、乡村文明、治理有效和生活富裕。产业兴旺的关键是农村一二三产业融合发展，由此吸引更多市场主体参与农业经营，拓展农业发展空间;生态宜居是指美化乡村环境，发展绿色产业链，使得乡村成为农民宜居、城市人向往的“宝地”;乡村文明是指要发扬优秀的乡村文化，并将传统的农业文明与现代的文明结合到一起，增强乡村的文化软实力;治理有效关键在于基层民主的建设和科学的决策机制的创新;生活富裕的关键是减少城乡居民的收入差距，促进农民增收。乡村振兴战略意在解决农村凋敝的问题，乡村振兴战略是全方位的振兴战略。
　　1.2 我国宅基地制度发展历史与现状
　　1.2.1 历史回顾。中华人民共和国成立后，农村宅基地制度的变迁可以分为3个阶段：第一阶段是1949—1956年，实现了农民拥有宅基地和房屋的所有权;第二阶段是1957年至改革开放初期，宅基地由农民所有转变为农村集体所有农民使用，并允许城镇居民取得宅基地;第三阶段是改革开放至今，《中华人民共和国土地管理法》进一步明确了“一户一宅”、无偿分配、限制宅基地入市流转等规定，农村宅基地归农民集体所有和农民房屋在集体经济组织的范围内可以进行买卖的政策逐步形成。在这个阶段，“房地一体”政策变为“房地分离”。这实际上是一种政策上的悖论，一方面农民宅基地属于农民所有，农民有租赁和买卖宅基地的权利;另一方面又不允许宅基地出租和买卖。改革开放以前，我国农村经济是封闭式的自然经济，各类生产要素是在该集体组织内进行配置。改革开放以后，宅基地制度虽经多次调整和完善，总体上走过了一条不断强化的道路。
　　1.2.2 发展现状。历史上宅基地是农民的私有财产，农民家庭的财产状况主要体现为留存下来的“祖宅”[1]。宅基地是指以集体经济组织成员资格为前提的农村居民，为了他们生产和居住的需要，从集体经济组织里无偿取得，可用来建造农房以及晒坝、饲养厂等附属生产生活设施的农村集体建设用地[2]。宅基地由于其居住和风险保障功能及农民的“祖宅情结”，对于农民来说具有一定的特殊性[3]。但是，随着工业化和城市化的推进，农村宅基地的基本居住保障性功能正在弱化，宅基地的财产性功能在不断增强[4]。发展农村金融的关键在于农村宅基地的抵押融资功能的实现[5]。在保障农民“户有所居”的前提下，逐步开放宅基地入市流转范围，实现城乡融合发展，同时可以实现利益主体之间的共赢[6]。
　　宅基地流转可以看作是乡村振兴战略未来的发展趋势。在宅基地流转的实践中，大多数学者认为主要问题在于农村宅基地产权权能受限。虽然法律规定了农村集体对宅基地的所有权，但是实际上大部分农村集体的所有权被虚置，而只有小部分收益权和处分权。目前，宅基地流转遇到的现实问题包括宅基地退出和补偿问题。宅基地权能的不完整导致自愿有偿退出制度难以构建，使得大量的农村宅基地闲置[7]。在此背景下，宅基地“三权分置”改革开始进入学者视野。
　　2 宅基地制度改革的试点经验
　　2.1 试点情况说明
　　2.1.1 宅基地的功能扩展至经营性用途。在云南省大理白族自治州，许多农户将其闲置宅基地和农房出租给第三方经营客栈、餐饮等，如银桥镇在探索宅基地“三权分置”的实践中，将农村集体经营性建设用地入市与盘活利用闲置农房和宅基地统筹规划，缩小了征地范围，同时又为乡村振兴提供了用地支撑。将银桥村0.287 hm2闲置宅基地作为农村集体经营性建设用地入市试点，促进了乡村旅游业的发展和农村三产融合，进一步释放增加宅基地经营用途发展产业的改革红利[8]。试点的实践表明，将宅基地的居住保障性功能扩展到经营性用途可以为我国农村产业的发展提供用地保障[9]。
　　2.1.2 推动乡村治理体系建设。值得一些不发达地区借鉴的试点改革主要为江西省余江县宅基地制度的改革。余江县建立村民事务理事会，给予村民事务理事会宅基地退出、收取有偿使用费等权利，真正有效地发挥了村民自治组织的主体作用，在很大程度上激发了农民参与宅基地改革的热情，也进一步增强了村内各主体之间的凝聚力[10]。余江县在农村村民自治方面的经验，对于探索我国乡村治理模式有借鉴意义。 　　2.2 试点中存在的问题
　　2.2.1 宅基地退出的资金不足。目前，闲置宅基地的退出机制主要通过农民集体经济组织回购。重庆市对退出的宅基地，各地区按照相关的规定给予农民一定的补偿。之后，农民退出的宅基地由当地土地整理机构将其复垦为耕地，归村集体经济组织所有，然后将新增的建设用地指标用作地票，进入重庆市农村土地市场进行交易[11]。
　　2.2.2 宅基地流转活力不足。目前，宅基地流转只限于本集体经济组织内部。在部分试点中，如浙江省义乌市主要通过租赁、抵押的方式进行流转，不仅期限、用途有严格的限定，目前流转主体也仅限于银行。
　　2.3 试点中值得借鉴的经验
　　改革开放以来，我国城乡居民收入悬殊的主要原因在于农村的市场化程度低，不能使资源有效流通起来，使得农民的财产性收入减少。那么，如何有效流转农村的闲置宅基地，增加农民的财产性收入，打破城乡二元制度，成为一个值得深入思考的问题。要盘活农村闲置的宅基地资源，就必须采取相应的对策。例如，对那些有旅游开发前景的闲置宅基地，可以发展乡村旅游，真正将闲置宅基地合理地利用起来，为乡村振兴战略的实施提供实践支持。
　　3 乡村振兴中农村宅基地制度的改革建议
　　3.1 探索宅基地“三权分置”
　　目前，宅基地改革的关键还在于还权赋能，应走出宅基地的居住保障功能，进一步打破宅基地财产功能受限的局势。农村宅基地“三权分置”的核心就是在农村宅基地集体所有权不变的前提下，实现宅基地的所有权、资格权和使用权的分离。通过放活宅基地的使用权，为社会资本流入乡村的大门提供了钥匙，如此一来，宅基地可以做到成片建设，形成一定规模的产业化生产，增加农民的财产性收入，引导资本留在农村，增加当地居民的就业率。
　　3.2 探索宅基地有偿使用机制
　　改革开放以来，虽然大量的农村劳动力流向城市，使得农村居住人口急剧减少，但是农村建设用地却仍处于高速增长的状态。产生这种现象的一个重要因素就是宅基地的分配和占用是无偿的。因此，需要探索宅基地有偿使用机制。宅基地的有偿使用是指由于历史原因导致“一户多宅”或宅基地面积超标的，需要采用有偿使用的办法，加大农民多占宅基地的代价，才能有效地防止多占宅基地现象的继续发展。
　　3.3 探索宅基地有偿退出机制
　　宅基地制度改革的关键在于农民权益的保障和土地资源的集约利用，所以我国应优化宅基地退出补偿机制，让农民更加愿意退出其闲置的宅基地。这可以增加农民的财产性收入，促进农村土地的集约利用，推动我国乡村振兴战略的实施[12]。笔者认为首先应合理制定农户宅基地退出补偿标准，保护农民财产权益;其次考虑到宅基地对农户家庭仍具有较强的社会保障功能，为了防止农民流离失所，影响农村社会的稳定，应对宅基地退出的主体加以限制;最后应探索宅基地退出的多元化补偿形式。
　　3.4 建立相关的风险防范机制
　　实际上，一些拥有特殊的自然资源的宅基地沦为商人和企业的投资对象，改变了宅基地的用途。同时，一些地方政府为了自身的利益，强迫农村居民退出宅基地换取城市户口，这可能会严重影响农村社会的稳定。因此，为了防范这种风险的产生，需要建立宅基地流转、入市等的风险防范机制。一是要严格限制宅基地流转的范围;二是要充分尊重农民意愿，禁止任何主体强迫农民退出宅基地;三是要建立宅基地流转后的增值收益分配机制，保障各方主体的合法收益;四是要建立宅基地流转监管机制，禁止城市人购买宅基地用作投资等用途[13]。
　　4 结语
　　新时期，乡村振兴战略着力破除城乡二元的体制机制问题，促进城乡融合发展，进而实现乡村振兴。实施乡村振兴战略，市场配置资源要素将起到决定性作用。土地作为乡村的关键要素，由于其财产权益不明确、权属不清晰，难以进行市场化配置，也難以与其他要素进行资源重组，制约了乡村振兴战略的实施。当前我国农村“三块地”改革中，宅基地制度改革涉及广大农民的根本利益，能促进城乡要素之间的流动与重组，所以宅基地制度改革需要从宅基地的“三权分置”、有序流转以及有偿使用和退出等方面着手，以此作为乡村振兴的突破口，并且在实践中应充分发挥宅基地制度改革对于乡村振兴与城乡融合发展的基本驱动作用。
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