新时代我国粮食安全区域布局的新构想
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[摘要]当前，我国粮食区域布局在农业供给侧结构性改革中面临新的挑战：粮食政策的普惠性淡化了区域粮食支持政策效应;主产区与主销区的利益矛盾调和难度大;政策综合集成效应没有发挥，粮食主产区农民收入增长缓慢;粮食生产不同区域之间的发展差别日益增大等，优化区域战略布局成为当务之急。新的构想把粮食区域布局分为全国性商品粮生产区、全国性粮食综合区、区域性商品粮生产区、区域性粮食综合区、粮食产销平衡区和粮食消费区等7大区域。在此基础上，提出了优化粮食区域布局的具体措施。
[关键词]粮食安全;区域布局;主产区;主销区
中图分类号：F326.11 文献标识码：A DOI：10.16465/j.gste.cn431252ts.20190501
中国特色社会主义进入新时代，国家粮食安全出现新挑战，如何确保国家粮食安全，是事关我国现代化建设成败的大事。粮食是大宗商品，粮食生产对自然资源和地理环境的依赖性大，优化粮食区域布局是粮食安全战略的重要组成部分，也是农业供给侧结构性改革的重要内容，事关中国农业现代化发展的战略选择。
1 我国粮食区域布局面临新挑战
总体来说，我国粮食生产的区域布局正在不断发展，其趋势是由南方持续向北方转移，由东部、西部逐渐向中部推进，其中东南沿海区粮食生产急剧萎缩，东北区和黄淮海区形成了全国粮食增长中心，粮食主产区的边界明显地呈现出缩小趋势，粮食净调出地区急剧减少。当前，我国粮食区域布局面临新的挑战。
1.1 粮食政策的普惠性淡化了区域粮食支持政策效应
近年来中国粮食区域政策主要集中在两个方面：一是中央支持商品粮基地建设和产粮大县发展的相关政策;二是中央支持粮食生产和农业发展的普惠政策向粮食主产区倾斜。这些政策虽然在较大程度上促进了粮食生产的发展，但区域优惠的政策效应并没有凸显出来，至今仍缺乏一个独立完善的国家粮食主产区政策，致使粮食主产区长期积累的各种矛盾和问题日益增多，成为当前“三农”问题的主要地和关键区域。目前，中央支持粮食生产的相关政策大都是普惠性的，而且主要局限于粮食生产和粮食数量增长，局限于生产性的政策激励，即围绕扩大粮食生产而出台各种惠农政策，忽视了粮食生产之外的区域性发展政策需求，由此导致主产区粮食生产与加工转化之间的不协调，粮食平衡区、主销区等区域粮食储存布局不合理等，特别是对粮食主产区单纯的粮食生产激励，忽视了对粮食主产区工业化和城镇化的发展促进，导致粮食主产区地方财政包袱沉重，缺乏自我发展能力。
1.2 主产区与主销区的利益矛盾调和难度大
尽管种植粮食的比较利益低，但是主产区承担国家粮食安全的责任也连着地方政府的政绩。地方政府为了保障粮食生产的面积和产量，不得不在国家粮食补贴的基础上动用地方财政再增加对粮农和种粮大户粮食生产的补贴，此外，地方还承担了粮食风险基金、农业科技支出、各种配套资金以及落实各项补贴等地方财政支出。然而，粮食生产出来后，粮食主产区又必须把其生产的粮食调往相对发达的主销区，这些地方政府的补贴实际上也伴随着转移到粮食主销区，由此便形成了“穷区”补贴“富区”的不合理现象。伴随着主产区大量粮食的调出，实际上隐含了主产区补贴和利益的流出。譬如，2010年安徽省用于粮食的各种支出162.19亿元（不包括市县两级配套），其中省级支出78.3亿元，中央补贴83.89亿元。按全省生产粮食3080万吨计算，每公斤粮食含有中央和省级补贴0.527元，其中省级补贴每公斤0.254元，中央补贴每公斤0.272元。2010年安徽省共调出省外粮食950万吨，据此推算，全年流往省外的粮食补贴达50亿元，其中流出的省级粮食支持补贴24.16亿元，流出的中央补贴25.84亿元[1]。这种补贴转移和利益流失形成了主产区和主销区之间的利益矛盾。
1.3 粮食主产区农民收入增长缓慢
目前，受现行条块分割体制的影响，中央支农资金分属不同的部门分配和管理，各部门均有自己的计划和安排，部门间协调配合难度大，导致支农资金在分配、使用和管理上渠道紊乱，甚至出现重复建设、多头建设的现象。如农业部门的农业综合开发资金包括水利设施投資，水利部门也有水利建设资金，两块资金在主产区因渠道不同难以捆绑使用。显然，部门分割的惠农政策造成了粮食生产发展各环节苦乐不均，如水利部门过剩的扶持资金难以用于粮食仓储设施的建设，同时也加剧了资金使用的分散，降低了支农资金的使用效果，不利于粮食主产区的可持续发展。同时，粮食主产区农民收入增长缓慢，贫困人口较为集中，“三农”问题突出，农产品加工转化滞后，地方财政包袱沉重，资金入不敷出，是一种典型的关键问题区域[2]。
1.4 粮食主产区与主销区之间的发展差距还在拉大
粮食主产区由于粮食安全责任与区域发展限制，县域经济发展能力低下。相反，粮食主销区则通过对农业特别是对粮食生产的“排斥”实现了经济的快速增长。其结果是粮食主产区与主销区之间的发展差距呈现扩大趋势。2003年，粮食主销区人均生产总值为31 380元，主产区为9 788元，二者相差21 592元;到2010年，粮食主销区人均生产总值迅速提高到82 152元，而主产区只有31 216元，二者相差52 936元。2009年，全国1 052个产粮大县人均财政收入低于本省平均水平约100元，低于全国平均水平约215元[3]。黑龙江省70个产粮大县（包括国有农场）中，有43个县财政收入不足亿元，有21个属于贫困县[4]。更重要的是，由于长期投资不足，加上缺乏自我积累的内在机制，导致主产区农业基础脆弱，抵御自然灾害能力低，基础设施和公共服务落后，自我发展能力和可持续发展能力缺乏，在工业化、城市化发展中与主销区的差别还在不断扩大。 2 我国粮食安全区域布局的新构想
完善和強化我国粮食安全区域制度，优化布局我国的粮食生产区域，关系到我国粮食安全的核心问题。我国粮食区域优化布局战略应该以粮食生产的主要区域为中心，以平衡粮食产销的区域为重点，以粮食主销区粮食安全为保障，着力发展粮食生产和保障粮食生产者的利益。具体划分为以下几个区域：
2.1 全国性商品粮生产区：黑龙江、吉林、内蒙古、辽宁
全国性商品粮生产区是全国粮食生产的核心，是国家粮食安全保障的基石，负责全国粮食消费的生产，其粮食产品在全国进行调节和保障。这一区域是我国当前主要的产粮区域，区域资源丰富，规模生产、粮食商品化程度高。包括黑龙江省、吉林省、内蒙古自治区、辽宁省等四个省（区），基本上属于东北区。该区域有三江平原、松辽平原和辽河平原等，区域纬度较高，一年一熟，粮食单产水平较低，但发展潜力大。这一区域是我国玉米、大豆、粳稻优势产区，是我国粮食的主要产地，目前粮食总产量占全国的比例在逐年提高，其提供的商品粮占到了全国的三分之一强。这一地区应围绕治理水土流失、加强农田水利设施和改善土壤水肥条件为重点，大力发展粳稻、春小麦、玉米、高油大豆和高蛋白大豆，加快现代农业发展，建成现代化的全国商品粮基地，为全国提供粮食安全保障，国家应尽全力支持其加快农业现代化发展，提高粮食综合生产能力。
2.2 全国性粮食综合区：河南、安徽、河北、山东
这一区域基本上属于华北地区，这里包围着我国的首都北京市和重要直辖市天津市，同时，安徽省与江苏、上海比邻，基本上可以辐射四大直辖市中的前三大直辖市。其地理条件和区位优势明显，是我国粮食安全的重要战略区域。全国性粮食综合区既要生产粮食，又要调度粮食，为粮食的生产、加工、销售、消费和物流提供综合性的服务与支持，成为国家粮食安全的战略基地。这一区域有海河平原、滦河平原、黄河三角洲、胶莱平原、淮河平原、汾河平原和运城盆地等重要粮食生产区域资源。该区土层深厚、平坦，适宜于大规模机械化耕作，广泛实行小麦与玉米（大豆）套种，生产粮食的潜力较大。今后应加强农田基础设施建设，强化中低产田改造力度，提高耕地的排涝抗旱能力，提高精耕细作水平。这一区域除了充分发挥粮食生产功能外，还要结合区域特征和区域需求，建立粮食的储存、调剂、加工、交换市场，充分发挥粮食信息、粮食商务服务等多种功能，成为中国粮食安全保障的综合区域，为保障国家粮食安全发挥多种战略性功能。国家要加大对其进行战略性粮食基础设施投入，在加大粮食生产能力建设的同时，提高粮食的加工与调度能力，确保综合战略性功能的有效发挥。
2.3 区域性商品粮生产区：湖南、江西
这一区域属于我国中部，由于湖北的粮食生产逐渐退化，安徽的作用与北京、上海联系紧密，只把这两个省确定为中部地区的区域性商品粮生产区域，这一区域的任务主要是在保障自身的粮食安全的同时，还要承担临近省、市、区的粮食安全生产责任。该区域主要生产水稻、小麦等粮食作物，包括鄱阳湖平原、洞庭湖平原、赣抚平原等区域。该区气候温暖湿润，光热组合条件好，土地肥沃。要加强土地管制，强化水稻特别是双季稻的播种比重，扎实推进农业现代化建设，稳步提高小麦和水稻的单产，逐步提高粮食的综合生产能力。在满足本区消费的基础上可适度外调粮食与主销区。同时，凭借其沟通南北东西的中部地理优势，国家要加大投入力度，着力建设全国粮食调剂中心，打造全国粮食储存、中转和交易中心。
2.4 区域性粮食综合区：江苏、湖北、四川、云南、重庆
这一区域主要包括江苏省、湖北省、四川省、云南省、重庆市。这些省（市）经济较为发达，粮食生产具有一定的基础，比如四川盆地、湖北的粮食生产等，在历史上都是很有名气的。加之区域都是几个省、市、区的区域政治、经济、文化中心，具有较大的区域影响力和辐射中心作用。这一区域近年来工业化、城市化发展快速推进，经济基础不断增强，尽管粮食生产在逐年退化，但是经济发展却逐年增长，区域影响力越来越大。这一区域的功能是在力争粮食自保有盈余的情况下，充分发挥其区域经济发展和区域中心的作用，建成区域性的粮食综合中心，在一定的区域内引导粮食的生产、经营、加工、运输、物流等多种功能的发挥，成为区域性的粮食综合战略基地[5]。
2.5 粮食产销平衡区：海南、广西、山西、贵州、甘肃、青海、宁夏、西藏、新疆
这一区域的省份较多，这些省份也有粮食生产的很多资源，如内蒙古及长城沿线区包括银川平原、河套平原和土默川平原;包括西安、咸阳和宝鸡在内关中区域;拥有600万亩河谷和盆地的青藏高原区日照强烈，温度年际变化小，日变化大，农业资源优越;包括民勤绿洲、武威绿洲、张掖绿洲、临泽绿洲、高台绿洲和酒泉绿洲等700万亩耕地的河西走廊区，有机质含量高，土壤肥力高，适宜发展粮食生产;包括伊犁河谷与和田河流域在内的1 700万亩耕地的新疆区等。这一区域的功能定位是充分利用其良好的粮食优势和地理位置，着力本区域的粮食产销平衡，通过粮食调节区域流通，平衡粮食区域间的粮食品种结构。适当开发本区域的粮食生产资源，不仅争取在国家粮食安全中自保，而且发挥区域优势平衡粮食的结构性安全。
2.6 粮食消费区：北京、上海、天津、广东、浙江、福建、香港、澳门
这一区域主要是粮食的消费区，但也有福州盆地、兴化平原、泉州平原、漳州平原、潮汕平原、珠江三角洲、浔江平原和南流江三角洲等7 000万亩耕地。该区地处亚热带，农作物生长季节长，可一年多熟。可以在严格控制建设用地挤占基本农田的基础上促使耕地集约、节约利用，加强农田水利建设，特别是提高梯田的保水、保土和保肥能力，重点发展优质高产粳稻和籼稻。同时，这一区域的省、市、区经济基础好，实力强大，在国内的比较优势明显，可以通过国内的粮食调节和发展高效的现代农业，增强粮食综合生产能力，提高粮食的储藏和粮食加工贸易能力，多样化发展粮食和进行粮食安全自保，争取在粮食发展的产业链条和价值链上发挥重要的作用，加强对抗国外粮食控制的能力，为国家在提高粮食价值链国际控制能力上做出贡献[6]。 3 实现粮食区域优化布局的新举措
粮食安全是一种公共产品，粮食产业是一种弱质产业。优化粮食区域布局，科学制定并保障粮食区域战略的实施和实现，要把粮食产业政策与粮食区域政策有机结合起来，在进一步加大对粮食生产发展支持力度的基础上，对不同粮食主产区域实行不同的粮食政策，着力支持粮食主产区发展粮食生产，推进经济社会全面进步。
3.1 突破糧食安全“一亩三分地”的区域思维定式
“一亩三分地”是我国清代皇帝“演试亲耕”的地方，成为皇家贵族的个人利益和个人势力范围。粮食区域优化布局要突破粮食安全的“一亩三分地”思维，利用区域分工推动不同功能区域之间的协同发展，产生“1+1>2、1+2>3”的效果。特别是要突破一些强调地方利益、搞地方保护主义甚至“自立为王”的思想区域意识，树立大粮食安全观念，杜绝把国家粮食安全责任全部推到粮食主产区的错误意识;要消除区域不愿意与别人联合、与他地协同，生怕对方超过自己的陈旧观念，克服和剔除某些为个人升迁赚取政治资本的陋习，消除粮食区域的小团体甚至个人私利的领导思维。同时，区域内也要突破各行政区之间的粮食生产“一亩三分地”的思维，平衡区域内的工业化、城镇化发展，加强粮食生产与其他产业之间的合作和分工，维护区域的协调发展。此外，要引导粮农和专业组织突破“一亩三分地”思维，加强各主体之间的合作，加大耕地的流转，推动粮食生产和经营的适度规模化和集约化发展，形成粮食生产、经营、加工和消费的全国一盘棋。
3.2 充分发挥产粮大县的核心基地作用
产粮大县是粮食区域优化布局的重要内容，是粮食主产区与平衡区、主销区之间的链接点，也是我国粮食安全的核心基地。突出粮食大县的功能和作用，是当前确保国家粮食安全的重要战略。要按照《全国新增1 000亿斤粮食生产能力规划（2009-2020年）》，抓好13个粮食主产省（区）的680个县（市、区、场）和晋、浙、闽、粤、桂、渝、贵、云、陕、甘、宁等11个非粮食主产省（区、市）的120个粮食生产大县（市、区）共800个产粮大县，使粮食安全的保障更加落地。同时，要根据粮食播种面积、粮食总产量、粮食商品量（率）、粮食增产潜力等指标，动态划定全国的粮食主产县，以此作为国家实施粮食主产区政策的依据。要加强对粮食大县的动态规范监管，建立健全完善产粮（油）大县粮食生产的跟踪问效机制，严格规范产粮大县的奖励资金使用，提高产粮大县粮食产量，确保国家粮食安全的战略地位。 3.3 完善规划严格各区域的功能定位
必须从国家战略高度，尽快制定实施《全国粮食主产区发展规划》，科学界定粮食主产区的功能定位，明确新时期全面推进粮食主产区发展的指导思想、基本原则、战略目标、重点任务和保障措施，合理划分中央与地方的责权利边界，为促进主产区科学发展，提高可持续发展能力指明方向;要明确各粮食生产区域功能定位，正确引导粮食主产区的工业和城镇化发展，对粮食主产区的功能进行一定限制，切实保护这类农业发展条件较好区域的耕地，使之能集中各种资源发展现代农业，不断提高农业综合生产能力。粮食主产区要通过集中布局、点状开发，在县城或大的城镇适度发展非农产业，避免过度分散发展工业带来的对耕地过度占用等问题，也为粮食主产区的经济社会发展提供支撑[7]。
3.4 进一步创新粮食区域发展的支持机制
中央财政在均衡性转移支付标准财政支出测算中，应当考虑属于地方支出责任范围的粮食主产区以及生态保护支出项目和自然保护区支出项目，并通过明显提高转移支付系数等方式。鼓励探索建立地区间横向援助机制，探索建立粮食主销区或粮食调入区补偿粮食主产区和调出区的利益机制;建立并加强粮食主产区与主销区之间的合作机制，遵循“谁受益谁补偿”的原则，充分运用中央纵向与地方横向两级财政转移支付手段，着力解决好各环节利益分配，逐级建立产销双方利益补偿、共享与风险共担、分流的运作机制，实施粮食主销区用财政转移支付换取粮食安全的战略。强化粮食生产的奖励和援助机制，对现行的国家支持粮食主产区发展的各类援助政策进行整合和调整，综合运用财政、税收、金融、土地等政策工具，构建完善的国家粮食主产区援助政策体系，全面推进粮食主产区建设。创新粮食安全的信贷支撑机制，增加信贷资金对主产区农业的投入，扩大主产区银行的农业贷款规模，调整农业政策性银行的扶持对象和范围，加大对主产区种粮大户、非公有制粮食营销和加工企业的扶持。建立政策性粮食自然灾害保险制度和巨灾风险转移分担机制，对主产区农业政策性灾害保险应逐步降低农户出资比例，并提高财政保费补贴标准[8]。
3.5 积极推进粮食流通储备体系建设
应从区域经济的角度，培育粮食主产区可持续发展的造血机制，从区域经济的整体联系中寻求粮食主产区发展的动力。一是中央和地方政府要增加对主产区地方粮库的维修资金，积极推动国有粮食购销企业的战略重组，组建一批既具有较强竞争力又能服从国家宏观调控的大型国有控股粮食企业集团。二是根据市场价格变化情况，进一步提高粮食最低收购价格，让主产区种粮农民真正得到实惠。三是加强主产区粮食市场建设，支持建设一批集仓储、物流、加工、批发、交易、服务等为一体的大型现代化粮食物流中心。四是加强粮食市场的监管，严厉打击掺杂做假、囤积居奇、哄抬粮价及压级压价等各类扰乱市场秩序的行为，保持粮食市场稳定。五是建立粮食市场的预警机制，加强对粮食市场供求形势的监测，确定粮食预警调控指标体系，建立粮食供需抽查制度，定期或不定期发布有关粮食生产、消费、价格、质量等信息，引导各方行为。六是加强对农资价格的调控，将农业生产资料的运输纳入农产品“绿色通道”，力求降低其运输成本[9]。
3.6 加快科技创新提高粮食综合发展能力
优先在优势区域建设产业技术研发中心、功能研究室、综合试验站，加快建立现代农业产业技术体系。加大优势农产品科研经费投入，围绕优势农产品产业发展需要，建立有效聚集长期追踪优势农产品技术需求的研发力量，组织相关部门、科研院所、高等院校和企业依托重大工程和国家科技计划，在动植物育种、疫病防控、农业机械化、农田节水、科学施肥、质量安全、农产品加工储藏等重点领域加强科研攻关，力争在一些关键环节、关键技术上取得突破，尽快形成适应不同优势品种、不同优势区域要求的现代农业产业技术体系。针对产业技术体系构建过程中的瓶颈问题和关键环节，优先引进消化吸收再创新一批核心技术。深化农业技术推广体制改革，不断充实优势区域基层技术推广力量，完善技术推广运行机制，确保公益性推广机构履行职能所需经费，积极扶持社会化技术服务组织。启动实施基层农技推广服务体系建设工程，重点建设和完善县及县以下公益性农技推广机构，使之具备必要的办公场所、仪器设备和试验示范基地，增强生产指导、技术服务和科技服务等服务功能。 3.7 夯实粮食主产区的发展基础提高抗风险能力
国家应增加主产区粮食风险基金规模，并逐步提高主产区粮食风险基金中国家匹配的比重。对于外调的部分则应由中央和主销区共同向主产区支付粮食风险基金。从粮食主销区筹集部分资金支持粮食主产区的粮食生产，切实提高粮食主产区政府抓粮食生产的积极性，提高粮食主产区粮食的生产供给能力[10]。统筹粮食主产区与主销区协调发展，正确处理和统筹推进工业化、城镇化、农业现代化建设的需要，统筹工业化、城镇化、农业现代化建设。大力转变农业发展方式，统筹解决保护利用农业资源，发挥农业区位优势，提高农业综合生产能力。粮食加工企业应尽量建在粮食主产区，延长粮食生产链条，尽量减少粮食主产区的经济利益通过粮食调出而流失。建立产销双方长期的期货合同，加快粮食批发交易市场建设，有效调剂各地区粮食余缺，缩短粮食流动距离，减少粮食的相对流动。加强粮食生产的比较优势培育，增强国際贸易中的竞争能力，提高国际粮食贸易中的话语权。
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收稿日期：2019-05-07
基金项目：国家社科基金课题《国家种业安全视域下的生物育种知识产权保护研究》（14BJY134）阶段性成果。
作者简介：陆福兴，男，农学博士，研究员，研究方向为“三农”政策、农业管理与扶贫等。
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