保障性安居工程跟踪审计结果分析及相关建议

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　　摘要：保障性安居工程是政府组织建设以实际成本价向城市中低收入的住房困难群体提供的具有社会保障性质的住宅工程。作为国家确立的重点民生工程之一，已多年被审计署列为重点审计项目。文章将从历年来审计发现的具体问题内容着手，分析问题产生的原因，并依据现状提出相应的对策及建议。
　　关键词：保障性安居工程;跟踪审计
　　1.研究的背景与意义
　　保障性安居工程作为国家确立的重点民生工程之一，已连续多年被审计署列为财政绩效审计和民生审计的重点审计项目，社会关注度高，政府责任重大。为切实推进保障性安居工程建设和相关政策落实，提高安居工程资金使用绩效，2012年以来，审计署统一部署，组织各级审计机关对保障性安居工程持续进行跟踪审计。这既是贯彻落实党中央、国务院关于加大对重点民生资金和项目审计力度的具体举措，又及时回应了社会关切。
　　尽管该项审计项目从设立至今已发展出一套日趋成熟的政策体系，但是由于不同时间不同地区都面临不同的审计环境，项目的落实情况也不尽相同，许多审计问题悬而未决。为了保障国家该项脱贫攻坚工程的有效推进，各级审计机构应当确保对安居工程建设过程审计的全覆盖，并进一步突出审计重点，充分发挥审计的防护性作用，为国家精准扶贫、精准脱贫、惠民利民目标的实现做出积极贡献。
　　2.文献综述
　　从国外来看，“跟踪审计”的概念最早由西方审计理论界提出，此后，学者们开始注重审计建议是否切实可行和审计整改效果。William（2007）通过研究对跟踪审计路线图展开详细分析，提出如果想在有效时间内执行审计建议，就要明确跟踪审计的模式。
　　从国内来看，自2009年起，我国的学者们开始研究跟踪审计的课题，并且在实践中证实了跟踪审计的必要性及其所产生的作用。柴严（2009）是我国第一个介绍跟踪审计理论内容的学者，同事提出了其效用性和必然性。谭劲松（2012）随后按照跟踪审计的三个阶段的“免疫功能”，提出了“三道防线”理论，具体内容：第一，审计单位进行自查，寻找问题的所在;第二，审计机关进行普查，进一步了解潜在的风险关键点;第三，专门审计机关进行专门的审查，直接指出问题，避免相关风险。同时，目前我国学术界对保障性安居工程跟踪审计方面的研究较为活跃，发表于各类杂志刊物的关于保障性安居工程跟踪审计的论文也已积累了相当大的数量，为本文写作提供了大量的文献资料。
　　3.保障性安居工程审计的具体内容
　　保障性安居工程审计的重点审计内容涉及资金审计、工程审计、分配管理审计和政策落实审计四项。资金审计是保障性安居工程审计最重要的部分和切入点。保障性安居工程资金来源渠道多，因此在该审计环节重点是审查中央和地方对资金的安排、审批、下达和调整情况，关注专项资金是否存在结余、闲置、挪用的问题。工程审计以工程建造为主线，审查保障性安居工程的建设过程、验收、完工情况，审查工程的真实性，揭露工程质量不过关、未批先建等工程方面问题。分配管理审计重點关注分配的公平、公正、公开性，重点披露城镇保障性住房分配过程中是否存在暗箱操作、以权谋私等问题。政策落实审计则将土地供应、税收优惠等政策的落实情况进行审计，在政策上为保障性安居工程护航。
　　4.审计结果和存在的主要问题
　　从审计署发布的2017年保障性安居工程跟踪审计结果来看，全国棚户区改造、公共租赁住房、农村危房改造任务完成数量不达标，城乡住房困难群众居住条件未改善，安居工程住房分配使用和管理不规范等问题正得到逐步整改。但是，当前保障性安居工程仍存在资金使用不规范、项目立项不科学、分配政策不透明、退出机制不健全等问题。本文对审计署公布的2012～2017年度的保障性安居工程跟踪审计结果公告进行分析和统计，通过归类，发现保障性安居工程历年跟踪审计中揭示的问题主要集中在以下几个方面：
　　4.1部分地区安居工程住房和资金管理使用绩效不高
　　审计结果公告显示，部分地区存在住房空置或未及时分配入住、资金未及时安排使用、已建成项目无法及时办理竣工验收备案、未按照设计图纸施工等问题。笔者认为，当前地方政府对保障性安居工程开工数量的重视程度远远高过对保障性住宅的实际使用及分配，这是由考核任务的导向所决定的，只重视建设不关注绩效将在保障住房困难群体的正常权益上大打折扣。同时地方政府对应保家庭、居住条件、住房需求没有进行系统的调查与了解，对资金的使用与管理缺乏合理调度，导致保障安置的效果未达到预期。
　　4.2项目立项不科学，目标任务完成不理想
　　部分地方政府未将保障性安居工程纳入地方政府建设规划，没有根据当地的实际情况制定工作目标和措施，大多是为应付完成上级下达的任务指标，缺乏在调查基础上的统一规划，地方的经济发展状况有能力保障到什么范围、什么程度，基本上没有清晰思路和具体措施。个别地方由于当地财政较为困难，用来建设来配套建设安居工程的资金较为有限，为多争取上级安居工程建设补助资金，于是采取乱立项、多立项的方式，以多报任务数来套取上级补助资金，摊子铺得过大，建设进展缓慢，最终导致安居工程建设目标任务未能如期完成。
　　4.3建设单位未严格履行管理责任
　　根据相关法律法规规定，工程项目建设开工前，建设单位必须向政府关部门取得建设用地规划许可证、施工许可证等证件，符合条件的必须进行公开招投标，项目竣工后须按规定办理竣工验收。这方面的问题主要体现在：一是由于各级政府对保障性安居工程的工期要求紧及审批手续烦琐等原因，建设单位经常是在未完全取得上述证件的情况下即开工建设，边施工边报批;二是许多工程项目在未进行施工图合格审查的情况下开工建设，这既不符合国家的相关建筑法规规定，也增加了工程返工的风险，使工程建设存在一定的隐患;三是项目勘察、设计、施工、监理等环节未按规定进行公开招标，竣工验收程序不规范。
　　4.4保障对象动态监管难度大，退出机制不健全 　　根据《国务院办公厅关于保障性安居工程建设和管理的指导意见》（国办发〔2011〕45号）的相关规定，政府应规范准入审核和健全退出機制。目前各地虽然出台了监管文件，但现有机制和手段难以适应住房保障管理需要，特别是公证信息、房产交易、公安户籍、银行账户、税务及工商等信息管理系统资源不能实现共享，不利于及时掌握动态实情，以及对公共租赁住房腾退、货币补贴等动态管理。同时，目前尚未建立有效的个人信用制度和个人收入申报机制，居民隐形收入无法准确核实与掌握，导致住房被不符合安置条件的人员长期占用，政策无法惠及真正的住房困难人群。
　　5.审计整改对策及建议
　　5.1加强保障性住房的动态监管
　　应建立完善与各部门之间的资源信息共享机制，公证处、房产交易、公安户籍、银行、税务及工商等切实履责，实现个人资产信息资源共享，解决各级保障部门动态审核难的问题，对租赁住房腾退、货币补贴等手段进行动态管理。同时探索建立有效的个人信用制度和个人收入申报机制，以便开展对居民“隐形收入”的核查。
　　5.2科学谋划、统筹协调
　　保障性安居工程项目在立项时应从实际出发，集中解决政策处理中可能遇到的问题，尊重工程建设的客观规律，合理预计工期，统筹协调建设前期规划涉及项目建议、选址、可行性研究等诸多环节，确保项目在开工后可以顺利实施并如期完工。
　　5.3加强监督，明确建设主体责任
　　进一步明确建设单位的管理责任，加强对施工、监理、设计、检测等单位的监督管理，督促其履行责任。严格遵守法定的项目建设程序，规范项目建设行为，对项目建设用地不落实、盲目虚报项目、政策措施不到位、工程建设进度缓慢的，明确处罚依据和责任，从制度和措施上为项目建设质量提供保障。
　　5.4 建立针对保障房审计的后续整改监督机制
　　保障性安居工程审计后问题整改不到位是一个顽疾，部分问题存在“屡审屡犯”的现象。因此审计人员在出具审计意见或建议后，必须明确责任到具体的单位及个人，并持续跟踪相关责任整改措施的落实，确保问题在规定的时间内得到解决。对于住房质量不合格的问题，审计应建议住建部门进行积极整改，请第三方单位对工程质量进行检测，确保住户的权益得到保障;对于不符合要求的居住人员伪造申请，强占保障房资源的，审计应建议公安联合物业等部门按程序要求对方限期腾退，对于拒绝腾退的住户，应当采取必要的强制措施。
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