国有景区门票管理现状分析和改革建议
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摘要：国有景区门票价格一直是人们热议的焦点，国家发展改革委员会从2005年到2019年六次发文规范国有景区门票价格，但政府在对景区门票价格规制方面仍存在很多问题。总体来看，主要是管制依据碎片化，缺乏系统性;“运动式”整顿，效果难持续;监管不具有实质性，缺乏法律保障;监管主体不具有独立性。改进方面，应明确管制主体的监管权限和责任;规范门票定价标准和涨价依据;设立独立的监管机构。
关键词：国有景区门票价格;公益性;政府管制
中图分类号：D922.1 文献标识码：A 文章编号：CN61-1487-（2019）11-0035-03
我国关于景区门票价格的学术研究，主要集中在行政管理学、旅游管理学、经济学等相关学科，且主要研究的问题是，根据经济学原理，平衡开发与保护及景区应如何确定门票价格。法学专业特别是行政法专业对这方面的研究凤毛麟角。但现实的问题是，即使有了根据经济学原理论证出景区的合理定价，即能够最好地实现开发与保护的定价，景区运营机构为了自身利益，仍然会坚持高价以实现经济效益最大化。因此，对于景区门票价格进行规范和管制，是这些学科研究的前提。本文旨在分析政府是如何对景区门票价格进行管制的，进而讨论其中存在的问题，并提出建议。
一、政府对国有景区门票价格管制的现状
（一）管制依据
政府行使经济行政权对景区门票价格进行管制需要法律法规政策依据。分析管制依据，是分析具体管制原则、内容的前提。本文主要根据不同的法律表现形式，分析政府对景区门票价格管制的法律依据。景区门票价格管制的法律规范根据效力等级来看，法律层面主要是《中华人民共和国旅游法》（以下简称《旅游法》）、《中华人民共和国价格法》（以下简称《价格法》），行政法规层面主要是《风景名胜区管理条例》，部门规范性文件层面是国家发展改革委员会（以下简称发改委）在2000年颁布的《游览参观门票价格管理办法的通知》（以下简称《通知2000》），2005年颁布的《进一步规范游览参观点门票价格管理工作的通知》（以下简称《通知2005》），2007年颁布的《关于进一步做好当前游览参观点门票价格管理工作的通知》（以下简称《通知2007》），2008年颁布的《关于整顿游览参观点门票价格的通知》（以下简称《通知（2008）》），2015年颁布的《关于开展景区门票价格专项整治工作的通知》（以下简称《通知2015》），2018年颁布的《关于完善国有景区门票价格形成机制，降低重点国有景区门票价格的指导意见》（以下简称《指导意见2018》），2019年颁布的《关于持续深入推进降低重点国有景区门票价格工作的通知》（以下简称《通知2019》）。
（二）政府对景区门票价格管制的原则
1.突出公益性原则
国有景区不同于商业景区，其是依托全民所有的资源开发建设而成的，承担着教育文化科普等功能。这就决定了景区门票价格不能完全依据市场经济理论，根据其价值定价。政府在制定相关法律规范中，反复强调景区门票要充分体现公益性。《旅游法》总则规定利用公共资源建设的游览场所应体现公益性。①从法律层面明确了依托公共资源开发建设的景区在对门票定价时要体现公益性。《通知（2007）》突出强调：列入政府定价、政府指导定价的游览参观点，大多具有弘扬民族精神、继承历史文化、提供休闲娱乐等公益性的功能，不能片面强调经济利益，门票价格应充分体现公益性。②2018年国家发改委颁布的《指导意见》指出要坚持公益导向，以逐步实现公共资源全民共享、景区服务费用游客合理分担为门票价格取向。③2007年的《通知》和2018年的《指导意见》是国家发改委对国有景区门票价格上涨，景区公益性不断褪色作出的回应。由此可见，突出公益性是我国政府对门票价格管制重点强调的原则。
2.合理补偿运营成本原则
体现公益性不等于免费，从原始的自然风景开发成为人们观光游览的旅游景区，需要大量的资金投入，此外景区在运营过程中的人力、设备维修折旧、资源保护等也需要大量资金。目前我国中央政府对景区的财政拨款，远不够景区的运营成本。根据我国景区管理和资金划拨的实际情况，2000年国家发改委颁布的《通知》中规定游览参观门票价格管理，應当坚持既要有利于增加社会效益、环境效益又要兼顾补偿服务价值的原则，保持价格水平合理稳定，维护正常的价格秩序。④在《通知（2005）》中强调要兼顾服务成本和资源价值的原则，保持门票价格在合理水平上的基本稳定。⑤2018年《指导意见》对成本构成进行了界定，要求门票定价成本应严格限定在景区游览区域范围内维持景区正常运营所需的合理支出。由此确定了景区门票价格要体现合理补偿运营成本原则。
3.政府指导定价，严格控价原则
国有景区作为旅游产品不同于其他一般产品，除了具有公益特性，旅游资源的独特性还使其具有天然的垄断性。没有政府把控，仅通过一般的市场规律难以实现资源的有效配置，发挥其应有的社会效益。我国在《价格法》中虽然未明确规定景区门票价格实行政府指导定价或者政府定价，但是在第十八条中规定，下列商品和服务价格，政府在必要时可以实行政府指导价或者政府定价：（三）自然垄断经营的商品价格;（五）重要的公益性服务价格。⑥为政府对景区门票价格定价方式提供了法律依据。《旅游法》中明确规定，利用公共资源建设的景区的门票以及景区内的游览场所、交通工具等另行收费项目，实行政府定价或者政府指导定价，严格控制价格上涨。国家发改委发布的规范性文件也要求政府相关部门，要履行指导定价的义务，严格控制景区门票价格上涨，将景区门票价格控制在合理水平。
（三）管制的内容
《通知2000》规定省级及省级以下政府价格主管部门负责本地区游览参观点门票价格管理工作。明确了国有景区门票价格管制的主体是价格主管部门。《旅游法》规定利用公共资源建设的景区，不得通过增加另行收费的项目等方式变相涨价;另行收费的项目已收回成本的，应当相应降低价格或者取消收费。 为防止景区变相涨价，相关法律法规对景区门票的形式作出了规定，《通知2000》首次规定门票应实行一票制，《旅游法》从法律层面规定了“一票制”，且强调了旅游者有权选择购买其中的单项票。《通知2000》中作出了门票价格要印在门票票面的明显位置上，不得用加盖印章形式在票面上标示景区门票价格。《通知2007》对园中园的设置进行了规范。
有关文件对景区门票价格调整的期限和幅度及程序也作了规定，《通知2007》规定同一门票价格上调频率不得低于3年，并根据不同的价格层次规定了最高涨幅。程序上要求要提前两个月向社会公布。《通知2000》规定要调整门票价格，如遇重要节假日，应提前两个月向社会公布。
在保障措施方面，主要体现在《通知2005》强调了价格主管部门的监管义务，要求认真审核政府定价、政府指导定价的落实。对不符合定价规范的行为要予以纠正。还规定了门票价格情况报告和公示制度，要求景点将门票收支报告给当地价格主管部门，并定期对门票价格公示。《通知2007》规范了管理权限，对游览参观点等级和知名度较高，且游览人数较多的重要游览参观点门票价格，由省级价格主管部门管理，不得层层下放管理权限。《指导意见2018》提出建立定期评估调整机制，三年评估一次，根据评估结果调整门票价格。通过收支信息公开、失信联合惩戒等方式加强监管。
二、政府管制中存在的问题
（一）管制依据碎片化，缺乏系统性
从以上分析可以看出，我国关于国有景区门票的管制依据集中在发改委发布的部门规范性文件中，主要是对当时突出的管制问题的回应，出现一个问题规定一个问题。从总体来看，在景区门票规制方面，我国法律法规政策比较松散呈碎片化，没有形成系统化的规制。⑦景点旅游是旅游最主要的方式，景点旅游的规范，对整个旅游业的规范都具有重要意义。但是出现一个问题规定一个问题的方式，只会导致更多的问题，不能从根本上解决问题。
（二）“运动式”整顿，管制效果难以持续
国家发改委针对景区门票价格发布的规范性文件具有临时性的特点，即对当前问题集中治理，专项整治。从规制的内容可以看出，六次发文中三次提到了“一票制”的问题，《通知2000》为了解决景区经营主体通过设置联票等方式变相涨价，首次明确景区门票应实行“一票制”，在之后的《通知2007》《通知2008》《通知2015》中再次重申了“一票制”，也就说明这个问题并没有解决。由此反映“运动式”的整顿方式，集中人力物力专项解决问题，在当时效果可能比较明显，但是不具有持久性，一旦力度降低，又会卷土重来。“运动式”整顿治标不治本，制定系统的管制体系、遵循科学合理的定价方式、形成规范的运营模式才能真正解决问题。
（三）监管不具有实质性，缺乏相应的法律保障措施
在相关的法律规范中，多次对景区门票的监管做出规定但是缺乏实质性。例如《通知2005》要求建立门票报告制度和定期公布制度。具体的实施细则、保障措施没有规定，如义务机构未严格执行，其法律責任不明确。此项制度难以实质性的贯彻，起到的监管力度不大。此外，“收支两条线”的管理，纠正违规调价，公开曝光违规行为以及失信联合惩戒等措施都存在相同的问题，即缺乏具体的实施细则，对义务主体的权力责任规定不明确，导致这些监管制度束之高阁，难以落实。
（四）监管主体不具有独立性
国有景区门票价格监管的主体是县级以上各级价格主管部门即各级物价局，物价局隶属于地方政府，而景区门票的收入一定比例归入了地方财政，因此，地方政府在这一方面不具有独立性。物价局作为政府的一个部门，要完全摆脱政府的管控，公正地行使监督职责是很难做到的。景区门票价格由政府指导定价，景区门票的收入一定比例又会被纳入到财政收入，政府部门又负有监管义务。这形成了自我定价、自我监督的模式，不符合政府行政监管的模式，很难保障管制监管的效果，人民群众的利益也会受损。
三、改进建议
从以上分析中可以看出，我国在景区门票价格管制方面遇到的各种问题，从本质上说是因为对景区门票价格管制缺乏系统的法律规制，因此要从根本上解决这些问题，就要完善法律层面的管制，笔者从以下几个方面提出建议。
（一）明确管制主体的监管权限和责任
根据我国现行的《价格法》《风景名胜管理条例》，景区门票价格实行政府定价或政府指导定价，但是具体由哪个部门进行管理规定的仍不明确，因此实践中经常出现权责归属不明确的情形。明确管理部门、门票定价决定权的部门、执行门票政策的部门是管制工作的前提。任何行政行为的做出都应当有相应的法律依据，行政行为应遵循法无授权则禁止的原则。制定统一的法律法规，明确从中央到地方，景区门票价格的管理部门、定价权部门、执行部门并规范相关部门的管制权限、明确管制主体的权力责任，并制定具体实施细则，还要有相应配套的保障措施，对管制主体的违规行为要有对应的惩罚措施，以此来保证管制主体切实履行其义务。
（二）规范景区门票定价标准和涨价依据
我国关于景区门票价格的制定地域化明显，不具有统一性，有些地方4A级景区门票价格可能比某些5A级景区门票价格还高。从立法层面制定一个统一的且有弹性的定价依据十分必要，景区门票定价应综合考虑景区的历史文化价值，自然资源价值，景区运营成本，以及我国的人均GDP等。此外，要规范景区门票价格的调整，主要包括两个层次：一是要明确价格调整的依据即景区门票价格上调应当是客观情况的必然要求，只有符合法律规定的情形时才可以上调门票价格，由景区运营机构承担涨价必要性的举证;二是规范调整价格的程序，调整价格时要由景区运营机构提出申请并提交相关资料证明调整价格的必要性，价格主管部门审核后认为对公民有较大影响的应举行听证会，保障公民的参与权。价格调整的生效应在公示三个月之后，严格遵守价格公示制度。
（三）设立独立的监管机构 监督管理是管制措施落实的保障，监管机构要发挥实质性的监督作用，就要保证其独立性，我国的物价部门隶属于地方政府，独立性难以保证，因此有必要设立一个中央直属部门作为监管机构，使得监管机构不再隶属于地方政府，财政人员编制等也不受地方政府控制，以此来保证监管机构的独立性，从而真正起到对景区门票定价主体的监管作用。此外还可以建立定期报告制度，监管机构负责将其管辖范围内景区门票做出汇总，并定期向上级报告，以便对全国景区实行统一的管理，从而减少景区门票价格地域差异化严重的现象。
注 释：
①《中华人民共和国旅游法》第四条 旅游业发展应当遵循社会效益、经济效益和生态效益相统一的原则。国家鼓励各类市场主体在有效保护旅游资源的前提下，依法合理利用旅游资源。利用公共资源建设的游览场所应当体现公益性质。
②《关于进一步做好当前游览参观点门票价格管理工作的通知》。
③《关于完善国有景区门票价格形成机制 降低重点国有景区门票价格的指导意见》。
④《关于落实游览参观点门票价格管理办法的通知》。
⑤《关于进一步规范参观点门票价格管理工作的通知》。
⑥《中华人民共和国价格法》第十八条 下列商品和服务价格，政府在必要时可以实行政府指导价或者政府定价（一）与国民经济发展和人民生活关系重大的极少数商品价格;（二）资源稀缺的少数商品价;（三）自然垄断经营的商品价格;（四）重要的公用事业价格;（五）重要的公益性服务价格。
⑦赵玉宝.我国旅游景区票价“滥涨”法律规制研究[D].西南政法大学，2014.
参考文献：
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[4]胡抚生.从《旅游法》出台看我国旅游价格监管的新思路[J].价格月刊，2013（9）.
[5]胡抚生.我国旅游价格监管问题研究[J].价格理论与实践，2011（3）.
[6]邢晓玉.公共景区门票价格规制研究[D].西安：西北大学，2017.
作者简介：祁琳琳（1995—），女，汉族，安徽人，单位为蘇州大学王健法学院，研究方向为宪法与行政法学。
（责任编辑：李直）
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