历史性水域制度的法律适用性研究

来源:用户上传      作者:

　　【摘要】伴随着海平面上升，包括我国在内的沿海国家面临着陆地领土减损和海域管辖权利变化的巨大威胁，如何应对成为一项具有挑战性的课题。研究历史性水域制度的理论和国家实践，归纳出沿海国在当前海洋法律制度下提出历史性水域主张的依据以及构成要件，探究将历史性水域制度作为一种解决海平面上升带来的法律问题方案的适用性，不仅对沿海国意义重大，对我国海洋权益的维护也至关重要，亦可裨益于国际社会海洋法治发展。
　　【关键词】历史性水域制度  海平面上升  法律问题  适用性
　　【中图分类号】D993.5                          【文献标识码】A
　　【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2019.23.022
　　19世纪中叶以来，海平面上升的速率大增。1901～2010年全球海平面上升了19厘米，预计到2100年，全球平均海平面将上升28～98厘米。[1]这将对沿海国家乃至全世界造成极大影响，也引发了人们对解决海平面上升带来问题的研究。相对而言，历史性水域制度受到的学术关注较少，甚至有学者认为其早已过时。然而，笔者的观点却正好相反，伴随着气候变化，面对全球海平面不断上升的情况，历史性水域制度可能即将成为焦点，可用来解决因海平面上升而带来的潜在法律挑战。
　　海平面上升引发潜在法律问题
　　海平面的升高，特别是低潮高地、岩礁、河岸和岛屿等关键基点的淹没，会扰乱基线并破坏当前海洋法律制度。随着陆地领土的消失，国家不同的海域及相应的权利也会消失。也就是说，预计海平面的显著上升将直接影响各国海洋区域的基线和外部界限，继而影响其管辖海域的范围是合乎逻辑的。例如，海平面的上升不断侵蚀国家的海岸线，陆地领土逐渐减少，国家基于该领土所获得的海洋权益范围也会不断缩减;如果能产生国家主权的管辖海域的领土被淹没，则会导致国家基于该领土取得的相应权利发生变化。如果该领土本身是岛屿或低潮高地，因海平面上升而变成了类似于“岩礁”的海洋地物或者是完全被淹没于海平面之下，相应地，沿海国则只能对其主张有限的权利甚至可能无法主张权利。[2]这可能影响到沿海国的经济与生活，导致争端或冲突发生。因为海洋中包含着丰富资源，海域的位置对于国家的导航权也具有重要的经济和战略意义。
　　根据现行海洋法“陆地统治海洋”的原则，如果一个沿海国失去其整个领土，它将无法按照其基线来衡量其海域的宽度，并且其在先前管辖之海域也不会有任何的权利，因为任何不从基线出发而提出的领海及其他海域都是毫无依据的。因此，如果对因海平面上升而引起陆地领土消失的国家的海域划分仍根据《海洋法公约》，这些国家拥有的海域及海洋资源会大为减少，部分国家将不再有领海，甚至失去其国家地位。这是公约制定之初不曾面临或者预见的。笔者认为，海平面上升直接引起国家领土面积的缩减，间接引起国家领水的变化，国家或可援引历史性水域制度维系其对相关海域的权利与管辖。
　　历史性水域制度的概念及构成要件
　　历史性水域的“历史性”意味着时间因素，“水域”在“英挪渔业案”和“丰塞卡湾案”中都被理解为“内水”。《海洋法公约》中并没有关于历史性水域的概念或规则，一般国际法也没有对其进行规定。实践中，构成国家领土组成部分的历史性水域是内水还是领海，取决于沿海国在该海域内行使权利的范围。历史性水域的理论依据是历史性权利，在地理上必须与提出该主张的国家有关联性并倾向于构成一个国家主权海域的所有水域。如果历史性水域也可能包含领海、毗连区和专属经济区等其他海域，那么可以设想，在将来，因海平面上升导致失去领土的沿海国能够运用这一原则维护他们在该海域的权利。[3]历史性水域的构成要件包含如下三点。
　　公开的主张。历史性水域的主张必须由国家或其机构公告公开。内容上，必须明确且始终如一，既要有明确的地理范围，又要确保历史上主张的内容具有一致性。方式上，制定国内立法、在地图上标明并附图通知国际社会或者颁布国内立法以及向国际社会提出的有关声明均可。在假设领土丧失的情况下，一国除颁布立法，还可通过与受影响的沿海国家之间签订协议，以书面方式清晰地陈述历史性水域主张，减少在相关海域的不同意见与抗议。
　　持续有效的行使管辖权。此处的国家管辖行为必须长期且有效，否则不足以支持主张的连续性。“长期”必然存在时间的经过，尽管其并不单独起作用，却是构成证明行为持续性的要素之一。如果一国的历史性水域主张无可争辩并且国际社会也不否认，时间的要求就变得不再那么重要。而在失去领土的情况下，国家无可争辩的管辖主张和国际的默认应比时间的经过更重要。在假设受到影响的邻近国家间就这一问题缔结了区域协定的情况下，更是如此。因此，“时间的经过”将随着所涉及的特定条件（特别是邻国或利益相关国的态度）变化而不同，在可以确定关键日期的情况下更为明显。
　　对属于某一区域的沿海国家而言，关键日期可能是通过协议的日期。该协议可以约定一旦沿海国陆地领土消失，即可宣布此前基于该领土获得的海域为历史性水域。如果制定立法是该协议选项的内容，那么关键日期将是立法通过的日期。沿海国向联合国秘书长交存其海图以及关于宣布其海域作历史性水域的未来影响的相关国内立法的方式也是可取的。为强化历史性水域主张对海平面上升影响的适用性，从基线后撤开始，沿海国应继续在有关海域行使此前就已行使的主权或主权权利，并及时宣布其为歷史性水域。只有陆地领土消失，历史性水域制度方生效，以便伺后沿海国能继续行使其权利。“历史性”的限定意味着沿海国在其基线发生变化后经过一定的时间才获得合法所有权权源。在那之前，它拥有一个合法的权源，但之后，一个新的权源产生了，即历史性水域制度。[4]这种方法不应被视为荒谬的，特别是在完全有可能预见哪些国家会受到海平面上升的巨大影响及其可能适用的潜在法律机制的情况下。 　　国际社会的承认。一国主张历史性水域可能会涉及到他国利益，得到他国的承认极为必要。通常他国不会发表声明承认别国历史性水域主张，默认和不作为则是更为普遍的情形。与此相对，国家的积极反对与抗议显然就是国际社会不承认的表现。就历史性水域制度而言，如果相当多的利益相关国没有提出反对或者抗议，就可能产生必要的国际认可。而那些非利益相关国，即使提出了反对或者抗议，也可能不会对历史性水域主张的国际社会承认造成很大的影响。因为显然有重大或特别利益的国家对历史性水域主张的承认或者反对更为重要。
　　历史性水域制度应对海平面上升带来的法律问题之适用性分析
　　适用历史性水域制度可以用来应对海平面上升带来的法律问题的优势很明显。
　　维护国际公正。海平面上升导致沿海国陆地领土减损产生的一个法律后果是使得原本属于某个沿海国的海域或成为公海的一部分。这将加剧国家间在资源分配和共享方面的不平衡，对于丧失了领土和资源的国家（特别是小岛屿发展中国家）并不公平。一方面，气候变化及海平面上升是全人类活动引发的问题，小岛屿国家对于气候变化现象的影响最小，却承担了国家领土与海域范围减损甚至“国将不国”的过重后果。另一方面，若科技发展到可控制海平面高度或重现沉没陆地，该怎样认定此类被复原陆地的法律地位？显然，将其认定为无主地有失偏颇。若认为因海水侵蚀应该减损乃至消灭一国对于该陆地及其相应海域的管辖，原先的国家不能再次主张主权，可能会这导致重现的一国“领土”被认定为无主地而被他国先占的后果。这显然不利于国际社会的和平与发展。维护原先对该陆地拥有主权的国家的主权则更为合适。[5]因此，不能因完全或部分侵蚀而限制或缩减国家海域管辖范围，更不能因海水完全淹没领土而否定国家。从平衡利益损失、维持公平公正的角度来看，应该采取向这些受到海平面上升而引发领土和资源丧失威胁的国家倾斜之措施，允许他们保留对相关海域及其中的资源的历史性权利。
　　节约成本和环境。一些沿海国家对海洋地物或海岸线进行人工保护以期解决海平面上升的法律和实际影响。这种代价高昂的保护方式对发达国家来说，可能是合理可行的，但对那些事实上受影响最大的小岛屿发展中国家而言，恐难承受。且人工养护方式也会对环境造成难以估计的影响。人造设施本身及其所使用的材料会使得海洋径流、泥沙传输、水温发生变化，阻碍鱼类洄游通道，影响水生物系统的生存与发展。相对而言，不干涉海洋环境的自然状态，而直接适用历史性水域制度，从法律上界定国家对该海域的保持占有，而不是一味地改变海陆自然环境，显然更有利于维护海洋环境的可持续发展。
　　保障沿海国国民人权权利。根据国际法，每个人都享有平等的生存权。气候变化和海平面上升是大自然对于人类活动的回应结果。如不采取行动或维持现状，任由自然界的发展，海洋最终也会慢慢进入并确定平衡。这可为各国节省资源和資金，但也会使得沿海国失去其赖以存在的国土和基础设施甚至国民;对于小岛屿国家来说，这也可能意味着国家存在的终结。因为伴随着海平面上升，陆地领土减损乃至消失，对于生活于该领土的居民而言，他们赖以存在的土地乃至存活的经济基础（如渔业）都发生了巨大改变，甚至于被迫流离失所，这显然不利于保障沿海国国民人权权利。
　　不违反当前国际法规定。当前，国际法并未禁止国家适用历史性水域制度，只要其满足正式的声明、有效和持续行使相关管辖权、国际社会的承认这三个传统的法律要件要求即可。也就是说，在适用历史性水域制度以应对因海平面上升导致陆地消失影响其相应海域权益时，沿海国应该公开声明，并提出足以证明其对所主张的海域拥有历史性权利的证据。其在该水域的这种历史性权利应是连续的、和平的，并应在这些海域实行了相当长一段时间的正式的主权或主权行为。此外，还可通过与邻国或利益相关国采取包括签署区域协定或立法协调在内的方式来实现历史性水域范围的确定，并藉此证明他国的承认。一些国家甚至可以在其历史性水域内构筑人造基础设施，以实现对该海域资源和安全的管理，而不必担心构筑这些基础设施的法理依据，因为它们的权利基础源自于历史性所有权，而不是陆地或海洋地物。
　　适用历史性水域制度对中国的意义与存在的问题
　　中国沿海海平面的上升速率向来较高，据监测，1980年以来，平均速率为3.3毫米/年，这对中国特别是沿海地区和人民的生产生活造成了极大的影响。尽管目前尚未造成大片陆地领土被淹没的严重后果，但未来很可能会在南海海域出现，届时如何维护中国的海洋边界与权益值得深思。
　　南海断续线内的水域为中国的历史性水域。从“历史性水域”的三个要素来看，显然中国南海历史性水域主张满足公开和持续有效的管辖两个要件。有大量的历史证据可以证明，中国因先占而取得南海诸岛礁的主权，并很早就开始管理和利用该海域，南海诸岛礁的主权和所有权归属于中国。断续线内的水域为南海这一半闭海中靠近中国岛礁的部分，中国基于历史证据享有各种优先的历史性权利，使得非属本区域内之其他国家之历史性权利受到某些减损。阻力主要来自于第三个要件，即国际社会承认的问题。越南、菲律宾等南海周边国家罔顾事实与国际法，长期侵占南海的部分岛礁，不断提出对中国南海主张的抗议。如何证明中国的南海历史性水域主张并获得国际社会的承认或者利益相关国家的抗议不合理十分关键。
　　结论
　　气候变化与海平面上升正在影响每个国家，无论其发展程度或领土大小，都给国际社会带来了重大挑战，需要给予适当关注。正如本文所探讨的那样，海平面上升将首先影响沿海（特别是小岛屿）国家的领土范围，这是否会使得长期以来国家对海域的主权和主权权利突然失效？是否符合一般国际法原则，并足以维护海洋的国际秩序和稳定？笔者认为答案是否定的。海洋边界争端是国际冲突的重要根源，如果沿海国可能因为海平面上升导致的海岸线的任何变化而挑战既定的边界和界限，加上这些国家本身发展不平衡，冲突的可能性将大增。各国必须认识到这点，并采取适当的方式来防止这种潜在的威胁。 　　面对因海平面上升导致的国家陆地领土消失，继而丧失相应海域权利的情况：采取人工养护措施维持领土，通过建设设施来保护基点，投入资源人為地加强低潮高地等方式会产生巨大的资金消耗且可能无法从根本上解决问题，对于多数国家而言可行性并不高。制定新的海洋法规则，理论上可行，但由于涉及国家众多且利益重大，短期内很难实现。笔者认为，选择适用国际法并未禁止适用的历史性水域制度，既能维持现有海上边界，使得受海平面上升影响的国家继续享有海域权利，又不必依赖于新规则的制定，是值得考虑的方案之一。
　　注释
　　[1]於琍、许红梅、尹红、董思言：《气候变化对陆地生态系统和海岸带地区的影响解读》，《气候变化研究进展》，2014年第3期。
　　[2]Julia Lisztwan， "Stability of Maritime Boundary Agreements"， Yale Journal. International Law，2012， 37， pp. 153-200.
　　[3]Edgardo Sobenes Obregon， "Historic Waters Regime： A potential Legal Solution to Sea Level Rise"，  KMI International Journal of Maritime Affairs and Fisheries， 2015， 7 （1）， pp. 17-32.
　　[4]Alfred H.A.Soons， "The Effects of a Rising Sea Level on Maritime Limits and Boundaries"， Netherlands International Law Review， 1990， 37（2）， pp. 207-232.
　　[5]刘洋：《论海洋侵蚀对国家领土的影响》，《法制与社会》，2008年第31期。
　　责 编∕张 晓
　　Study on the Legal Applicability of the Historic Waters System
　　—As a Solution to the Legal Problems Caused by Rising Sea Levels
　　Jing Xiaojie
　　Abstract： With the rise of the sea levels， coastal countries including China are faced with the great threat of land territory loss and the change of maritime jurisdiction. The issue of how to deal with it has become a challenging subject. Research on theory and practice of historic waters system， revealing the basis and constitutive requirements of the historic waters claims filed by the coastal countries under the current marine legal system， and exploring the applicability of the historic waters system as a solution to the legal issues caused by rising sea levels will not only have great significance to the coastal countries， but also to safeguarding China's maritime rights and interests and helping to promote development of the maritime rule of law in the international community.
　　Keywords： historic waters system， rising sea levels， legal issues， applicability
转载注明来源:https://www.xzbu.com/1/view-15125875.htm