上海社会组织跨区域发展研究
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摘要：随着上海社会组织的发展壯大，已有不少优质社会组织开始跨社区、街道甚至跨区开展活动，以满足自身建设和品牌模式推广的需要。在社会治理创新的时代背景下，上海社会组织可以通过跨区域发展促成难以自发形成的竞争环境，其跨区域发展的必要性是值得肯定的，然而社会组织的服务特性决定了其跨区域的困难性也是现实存在的，因此上海社会组织跨区域发展的形式如何、政策如何布局，才能实现其提能力、促竞争、服务居民的跨区域发展目标，才能最有利于降低跨区域竞争过程中的门槛和成本，推动良性竞争秩序的形成，是需要讨论的问题。
关键词：上海社会组织;跨区域;有序竞争;分支机构;治理效能
改革开放后，我国政府逐渐转变职能、简政放权，社会组织在此背景下有了蓬勃发展，成为经济社会发展过程中的一股新力量，在各个领域作用日益凸显。十八届三中全会提出“创新社会治理体系”，人民的新需求成为社会领域的追求。上海出台“1+6文件”后，进一步促进了社会治理重心下沉基层，社会组织作为多元主体参与自治共治更是掀起一股热潮。对于上海的社会组织来说，不断满足社区居民新需求，需要持续推动优秀社会组织跨区域发展，从而促进生成“优胜劣汰”的开放竞争场域，提升社会组织服务居民能力，在此过程中，跨区域发展也是上海社会组织自身发展壮大后的内生需求。
一、上海社会组织市内跨区域发展现状
社会组织跨区域发展存在多种形式，包括通过设立分支机构、服务点等方式实现的机构跨区域，通过开展服务、承接政府招投标项目实现的服务跨区域，通过培育扶持其他社会组织实现的经验跨区域（这种形式主要体现为孵化型社会组织）通过人员兼职等形式实现的人员跨区域等，其中机构跨区域由于受到法律及政策的限制，因而实践中多以各种形式变通，服务跨区域则主要体现在政府购买服务及公益招投标的过程中，其跨区服务的门槛和效果都与政社关系紧密相关。具体到上海，社会组织跨区域发展的形式以经验和影响力跨区域为主，且背靠企业的社会组织和具有竞争优势的社会组织，更易开展跨区域活动。而政府对跨区域发展的支持措施，集中于对品牌社会组织的推介和政府招投标项目中的鼓励竞争政策。
（一）现行法规政策对社会组织跨区域发展的规定
法规政策塑造了社会组织跨区域发展的基本形态。从1998年的《民办非企业单位登记管理暂行条例》到2018年的《社会组织登记管理条例（草案）》，对社会组织的跨区域发展，法规政策的态度始终是严谨的，不仅规定民办非企业单位（社会服务机构）不得设立分支机构，还从社会组织间关系、名称规范、新设资金等多方面约束或影响着社会组织的跨区域活动。基于我国社会组织发展中的强政策干预特征，梳理现行法规政策对社会组织跨区域发展的规定，对于理解当前社会组织的跨区域活动现状、厘清社会组织跨区域发展的硬性边界，同时反思现存政策中的可改进之处是必要且必须的。
1.关于“社会组织不得设置地域性分支机构”的规定
2018年8月，民政部发布通知就《社会组织登记管理条例（草案征求意见稿）》向社会征求意见，草案中指出，“依托场所提供服务的社会服务机构也可以依据其服务需要，在其登记管理机关管辖范围内按场所分布设立分支机构”，这似乎预示着从政策上，社会组织的跨区域发展成为了一种可能和趋势，但该草案中又同时提到“社会组织不得设立区域性分支机构”，则表明国家认可的社会组织可设分支机构的最大范围是其登记地行政辖区内，这意味着社会组织想要跨行政区域设立分支机构，是不被法规允许的。
2.关于“社会组织之间不得建立或者变相建立垂直领导关系”的规定
更严苛的规定在于《社会组织登记管理条例（草案征求意见稿）》中明确规定“社会组织之间不得建立或者变相建立垂直领导关系”，这意味着社会组织跨区域设立一个从属但独立的社会组织，也是不被允许的。这与现行有效的三大条例的规定并无二致，早在1998年国务院出台的《民办非企业单位登记管理暂行条例》中，就明确规定了“民办非企业单位不得设立分支机构”，违反该条的后果是“由登记管理机关予以警告，责令改正，可以限期停止活动;情节严重的，予以撤销登记;构成犯罪的，依法追究刑事责任”，且对于设置分支机构有违法所得的，可以没收并处多倍罚款。从立法本意来讲，国家对社会组织“一放就乱、一大就乱”的忧虑始终存在，然而从实际情况来看，该规定早已是一纸空文，现实中的突破比比皆是，甚至存在多个区域的社会组织隶属于同一个企业的法外“怪现象”。
3.关于跨区新设“民非单位所需开办资金”的相关规定
社会组织不能设立分支机构，这使得想要某些开展跨区域活动的机构，需要在所跨区域“新设立”一个社会组织。此时，社会组织设立成本将影响社会组织跨区域活动的整体成本。依据《上海市民办非企业单位登记实施意见》，民办非企业单位必须拥有与其业务活动相适应的合法财产，拥有足够的开办资金，其金额“没有规定的，一般不得低于十万元”。相比可以一元开公司、注册资本认缴制的企业开办来说，开办社会组织的制度成本不可谓不高。
4.关于跨区新设“社会组织需业务主管部门同意”的规定
由于跨区域设立社会组织相当于新设社会组织，除了四类直接登记的社会组织外，其他类型的社会组织还需要业务主管单位同意，这对一般社会组织来说，无疑是一道难关，不仅如此，即使是四类直接登记的社会组织，也是有紧箍咒的，民政部发布的《各地要从严从紧把握社会服务机构直接登记申请》中规定，对于传统民政业务领域的社会服务机构，要以更高的标准和更严的要求履行登记审查职责，切实防止民政部门业务主管社会服务机构登记审查“灯下黑”问题，这就产生了“养老服务类等民政主管的社会组织”在跨区域设立多个社会组织时，是需要从严把握登记申请还是按照四类社会组织直接登记的疑惑。这些规定共同构成了对社会组织跨区域设立机构的抑制型导向。
5.关于“社会组织登记名称管理规定”中的属地化限制 在跨区域活动中，社会组织名称既是一種标识，也是一种资源。现行社会组织的名称管理，强调对活动范围和主管单位级别的显性化。最新的《条例征求意见稿》第十四条规定，社会团体的名称应当与其业务范围、会员分布、活动地域相一致。社会服务机构的名称应当与其业务范围、登记管理机关管辖区域相一致。而现行有效的《民办非企业单位名称管理暂行规定》也对民非（现称社会服务机构）名称中的行政区划标识做出细致规定，即名称应当冠以民办非企业单位所在地省（自治区、直辖市），市（地、州），县（县级市、市辖区）行政区划名称或地名。随着社会服务机构的专业化和规范化，该命名规范显现出与特定行业命名规范的不相容。2014年发布的《上海市民政局等关于规范本市养老机构名称的通知》中，仅公办非营利性养老机构的命名是需要体现行政区划名称的，如街道政府性资金投资建设的，其名称为：上海市××区（县）××街道（乡镇）“字号”养老院（养护院），而民办非营利性养老机构，则不体现行政区划名，其名称为：上海“字号”养老院（养护院）。
6.关于“社会组织跨区域竞争/服务”的规定极少
当前，对社会组织跨区域承接政府项目的政策，既无过多限制，也无过多鼓励，更无专门性规定。中共中央办公厅、国务院办公厅《关于改革社会组织管理制度 促进社会组织健康有序发展的意见》中强调：社会组织发展的总体目标，包括到2020年基本形成“……竞争有序的社会组织发展格局”，然而竞争有序的导向，是否意味着打破行政区域限制而鼓励统一“市场”和标准下的优胜劣汰，也还语焉不详。
总体而言，现有政策对社会服务机构的跨区设立是谨慎且限制的，社会服务机构不仅面临“不得设立分支机构”的严格控制，还面临找到“市级业务主管部门”才能全市登记从而在全市开展活动的门槛压力，尤其面临注册资金一般不低于10万元的成本压力。另外，名称方面的政策限制，也在某种程度上阻碍了跨区服务接收区的政府和民众对该社会组织的接受度。但对于上述硬性限制，并非没有突破之道，现有政策并不否定社会组织通过服务跨区的方式实现跨区域发展。
（二）现行上海社会组织跨区域相关的制度和举措
为与上位法保持一致，严格落实三大条例对社会组织机构跨区域在登记管理等方面的框架性限制，上海几乎没有出台任何关于机构跨区域的政策，但在社会组织服务跨区域等领域，尚有少量支持型政策，散见于政府购买服务制度、公益招投标规范以及各街道的具体实践中。
1.基于购买服务竞争性和公平性，鼓励“服务跨区域”
少见的明文鼓励社会组织跨区域承接政府购买服务的政策，来自2015年上海市民政局联合多部门的发文《关于加快培育发展本市社区社会组织的若干意见（试行）》，做出了“鼓励和引导社区社会组织通过项目合作、品牌输出等方式，跨区域承接政府购买服务项目”的规定。其他间接相关政策还包括上海政府招投标项目中，对招投标竞争性和公平性的相关要求，从2009年开始，上海市率先开始在国内实施大规模的社区公益服务竞争性购买，因而规定了“每个服务项目应有至少三家以上的投标组织，如不足三家，评标时适当提高评分标准”“购买主体要坚持规范操作，确保社会力量公平参与、平等竞争，不得以不合理的条件对承接主体实行差别化歧视”等。
2.基于品牌社会组织建设，鼓励“影响力跨区域”
在“软件”跨区域方面，上海的政策氛围是轻松的。一是在市级层面制定了《2018年度上海市承接政府购买服务社会组织推荐目录》，在全市推介优秀社会组织;二是市民政局（市社会组织管理局）发布了“上海市品牌社会组织”，并探索启动“品牌社会组织”计划，从打造上海社会组织品牌、扩大上海社会组织影响力的角度，肯定了上海社会组织凭实力跨区域活动获得的社会影响力。在《上海市品牌社会组织拟定名单》中，仅有一家是区级层面注册的，即上海市徐汇区凌云街道绿主妇环境保护指导中心。作为一个由居委发起成立的社会组织，能入选拟定名单，恰与“跨区域、走出去”密切相关：其公益环保志愿活动已经拓展到上海近20个居民区，影响力辐射到北京、浙江、江苏、安徽、贵州、西藏等地。
3.部分区或街道已率先鼓励社会组织走出去或走进来
鼓励本地社会组织走出去方面，部分街道态度开放。如上海市五里桥街道，对社会组织实行分类指导，鼓励各类成长型组织承接公共服务项目，甚至走出辖区，跨区域投标，提升汲取资源能力。访谈中也有社会组织人员透露，部分区政府在希望扶持本地组织的同时，也有意愿通过引入外部竞争的方式，提升本地社会组织的服务质量。如静安区，专门设有公益创投资金，允许兄弟省的社会组织来竞争，经统计，2018年的创投项目有25%～28%是外地社会组织参与，而同在静安区内，也存在跨街道区域的社会组织活动，比如天目西路街道的很多项目，可能不是天目西路社会组织做的，而是南京西路街道的社会组织做的。
（三）上海社会组织跨区域发展的现状和特点
1.上海不同区的跨区域发展情况差异大
就招投标数据来看，各区发展差异大。社会组织主要输出区包括浦东新区、杨浦区等，而主要输入区包括奉贤区等。就发展理念来讲，有的区政府为改变“做得好或不好都没关系”的本地组织服务惰性，正在筹划每年拿出30%的政府购买比例，在全市范围内招标，专门发包给外区社会组织。还有街道会在每年一月份购买服务时，召开供需对接会，允许跨区域承接。但也有区或街道小农思想严重，或社会组织人员构成中“老人儿”比例过高，专业性不强，其本身社会组织的能力不强，相应的跨区域发展就更少。
2.背靠企业的社会组织更有跨区域发展的动力
依托企业的社会组织跨区域发展的动力更强，更易开展跨区域招投标活动或跨区域新设机构，究其原因，一是企业借助社会组织扩大其品牌和社会影响力，二是企业以社会组织的方便身份更易获取政策倾斜和政府关系，三是企业买单无需过分担心跨区域发展成本。例如上海海阳老年事业发展服务中心，2009～2013年间，共计投标25个，跨区域数量在50%以上，其背后依托了上海海阳集团;再如上海夕悦老年颐养服务中心，在某年招投标活动中，一次性投标数达60份，在上海有三家服务中心，其背后依托的是两家服务公司。 3.有竞争优势的社会组织更易实现跨区域发展
访谈得知，当前上海能实现跨区域发展的社会组织，基本都在某些领域存在竞争优势。比如服务品质优势，某连锁养老机构负责人认为，其之所以能开展跨区域活动，靠的是严控品质、人员专业和严格回访，品质做出来了，外区街道甚至会“慕名而来”直接提出购买。再如专业服务优势，如某社会组织的业务是帮老百姓开展紧急救援培训的，该类社会组织并不多，因此他们具有专业优势。而对于“时间紧任务重”的硬骨头，因本地社会组织能力不足，也会给有实力的社会组织带来跨区域服务的契机。
二、上海社会组织跨区域发展面临的问题
现阶段跨区域发展的障碍，包括社会组织的有序竞争环境尚未建立，基层政府政绩考量下的不公平竞争现象时常出现，以及现有政策下跨区域发展成本高、品牌不统一等。
（一）机构跨区域的政策与实践脱节已久
从跨区域形式来看，当前上海的社会组织，机构跨区域、服务跨区域、影响力跨区域的实践都不少，但由于有政策的刚性限制，机构跨区域存在“民不告，官不究”的隐型合法性障碍问题，有的机构实际控制人为同一人，但在不同区设置了十几个不同机构，并由其中一个机构统管财务，造成“一抽屉公章”现象。尽管也存在跨了一个区、甚至只是跨了一个街道，就被当地政府要求重新设立一个社会组织的窘境，但整体来讲，在各层级注册的社会组织，在上海全区范围内的服务跨区域不存在太多障碍，只不过大多数社会组织的服务半径也并不大，多围绕其核心所在地街道展开。当然，如果要走出上海去江苏、浙江等地活动时，还是会受到限制。
（二）政府政绩追求影响社会组织跨区域发展
在社会组织跨区域发展过程中，每到一个地方就被要求新设一个机构，这除了是出于不得设立分支机构的政策限制，还掺杂有基层政府政绩追求下的“非标要求”。很多社会组织在进行跨区域投标的过程中，服务需求方的政府经常要求社会组织能够在当地进行注册，当社会组织无法达到这一要求时，在评标时可能会面临较大的劣势。另外，在实力型社会组织跨区服务过程中，出现了一种“合作不超过三年”的惯例，这是因为当地政府之所以有意愿与“外来组织”合作，是存有“这三年时间是来培育本地社会组织能力”的私心。此外，不光是“引进来”，部分政府基于政绩考量，甚至不满本地社会组织走出去。
（三）社会组织跨区域发展缺乏有效竞争环境的问题
根据上海招投标数据，当上海社会组织跨行政区域去参与社会服务的投标时，尝试率和成功率会大大降低。除了成本和政府政绩障碍外，社会组织领域整体上缺乏有效竞争环境也是原因之一。尽管如前所述，上海是全国在政府购买和公益招投标领域较早开始竞争性购买的城市，但从上海市级推介目录和品牌社会组织目录来看，跨区域竞标的实践并未因此而轰轰烈烈，社会组织的有效竞争环境尚未形成，甚至有恶性竞争现象。
（四）社会组织跨区域发展重复登记的成本浪费问题
由于不能设立分支机构，社会组织在跨区域发展的过程中存在重复登记问题，在各个方面带来了许多成本浪费。有机构负责人表示，他们目前手里有30多张“民非牌照”，这意味着30次成立手续，以及每年办理30次机构年检事项。在连锁养老机构（社会服务机构）领域，这个现象不是个例。这牵扯了社会服务机构很大一部分精力，更是增加了很大一部分成本，甚至需要专门设立一个办公室、专门雇人来做处理登记年检行政事务，且这些民非机构的财务相互独立，给机构统一开展业绩核算等带来了不少麻烦和违规风险。雪上加霜的是，不少社会服务机构承接的公建民营项目，现阶段很难做出有盈利的东西。因此，削减上述重复登记成本已是现实所需。
（五）社会组织跨区域重复登记带来的品牌建设障碍
社会组织跨区域重复设立机构，除了行政等成本增加，造成的另一个问题就是识别度的降低。如果参照连锁企业，一个总机构可设几个分公司，只需登记注册一次就能实现名称一致和品牌一致，则服务对象对该社会组织会更容易“认得准”，且对于长期耕耘品牌建设的社会组织，名称和品牌保持统一，也更容易使服务对象“信得过”。但根据民非单位（现稱社会服务机构）的名称管理办法，现行民非单位新设登记，需要在名字中冠以该行政区划名，且不能与现有机构的名字相同。这使得服务对象由此产生“同机构不同名”的困惑。对品牌建设来说，徒增了解释成本与信任风险。
（六）跨区域障碍多导致社会组织竞争力不如企业
“不得设立分支机构”的法规规定，直接封堵了社会组织走向连锁化、规模化发展的路径，这在社会组织内部竞争领域已为品牌社会组织带来一些阻力。当波及到社会组织外部的行业竞争领域时，由于企业形式在统一市场、跨区域协同上的自由度远好过民非（社会服务机构），更是直接导致了社会组织的整体效率和竞争力不如企业。
以养老服务领域为例，在调研中发现，上海的养老机构目前主要是民办非企业性质，这源于上海的民办非企业机构在享受该领域倾斜政策时，不论是养老服务机构还是护理站，一般都会要求设立为民非（社会服务机构）形式。然而随着养老服务行业的一系列政策变化，这种针对社会组织的刻意政策倾斜开始丧失优势。
2019年5月，《上海市深化养老服务实施方案（2019-2022年）》颁布实施，有志于从事养老服务业的中外企业迎来了四大利好，一是“对已经在其他地方取得营业执照的企业，不得要求其在本地开展经营活动时必须设立子公司”，进一步降低了企业在登记设立和跨区域活动方面的成本;二是对公建的养老服务设施，交由养老服务企业运营与交由社会服务机构运营逐步消除政策差别;三是支持养老服务机构规模化、连锁化发展，打造一批具有影响力和竞争力的养老服务商标品牌，对养老服务商标品牌依法加强保护;四是允许境外投资者举办营利性和非营利性养老机构，参与公建民营、政府购买服务，且享受同等优惠待遇。
而相比之下，养老服务领域的社会服务机构则迎来三大利空，一是仅有“可在其登记管理机关管辖区域内设立多个不具备法人资格的服务网点”一个政策利好，且囿于《社会组织登记管理条例》的规定，跨登记区域设立分支机构仍不可能，使其竞争力不如企业;二是本来实力就略弱于企业的境内社会服务机构，在丧失政策倾斜、保留跨区域限制的同时，还迎来了跨区域无障碍的企业和境外机构两个劲敌;三是囿于“不得设立分支机构”的法规规定，连锁化、规模化发展几无可能。 三、上海社会组织跨区域发展的对策建议
（一）上海社会组织跨区域发展的总目标
上海社会组织作为社会多元治理和三社联动的重要主体，其跨区域发展的目标不应局限于跨区域发展本身，而是应置于构建共治共建共享的社会治理格局下进行界定。基于此，我们认为，上海社会组织跨区域发展的总目标是：找准跨区域发展与属地化发展的平衡点，考虑社会组织跨区域发展的客观规律，根据服务内容的特性，分类制定各类社会组织跨区域发展的方案，从而促进良性有序的社会组织竞争环境的形成，促进社会组织整体能力提升，最终匹配促进社会治理效能最大化的目标。
1.以促进上海社会组织良性竞争秩序为直接目标
在各类跨区域发展的形式中，不论是品牌机构、连锁机构还是分支机构，都蕴含着以组织竞争力为根基的机构规模扩张，也意味着在服务质量、人员配备、财务管理、运行效率和信用建设方面的规范化，和统一标准下的行业竞争优势与资源集约效益。当前社会组织领域竞争性缺乏的生态，是政策、政绩和服务特性等的多因一果。社会组织跨区域发展的直接目标，正是要借助“跨区域社会组织”的竞争力和标准化能力，来突破以登记地为根基的现有社会组织竞争“势力范围”，提振属地化社会组织的服务状态，挑战当前社会组织竞争秩序中的局部割裂、各自为政局面，促进形成标准更统一、具备优胜劣汰特征的社会组织良性竞争秩序。
2.以提升上海社会组织整体实力为具体目标
社会组织跨区域应当是实力使然的自然结果，因此在思考社会组织跨区域发展时，需要进行与企业跨区域同样的审视：是带来了增长还是简单的复制叠加？是仅起到了推广机构品牌的广告作用，还是切实推动了先进要素的传播？其衡量标准同时也是社会组织跨区域发展的具体目标，是通过打破登记管理地的地域限制，促进社会组织的优质经验、优质人员、优质理念、专业知识在区域间流动，带动整体社会组织的能力提升。
3.以提升上海社会治理效能为最终目标
社会领域的治理现代化是国家治理现代化不可或缺的一部分，治理转型早在党的十八届三中全会就已被提出，但社会组织领域相应的制度安排却迟滞至今。在社会治理的语境下，正如当前上海在市场领域推行的一网通办、不见面审批等措施所体现的，以行政区域为根基的管理模式，将逐步被以应用场景为根基的治理模式所取代，以行政机关为中心的政府主管模式，将逐步被以行政相对人和居民为中心的政府服务模式所取代。因此，上海市在出台措施引导社会组织跨区域活动时，以现行法规政策仍保留对跨区域设分支机构跨的限制为前提，应当更注重“向治理理念的转向”，更注重在服务和影响力跨区引导政策中突破由行政权力带来的显性和隐性的发展门槛，更注重从对“提升社会治理效能”的契合性角度，引导社会组织跨区域发展的走向。
（二）社会组织跨区域发展的相关规律
1.社会组织及服务的特性，决定了其跨区域的困难性
社会服务本身的非营利性及特殊性，决定了社会组织跨区域发展的难度不同于企业。从产品角度讲，社会组织提供的是服务而非商品，商品因其标准化特征而容易流通或评价，而服务的效果却很难进行可视化、标准化的衡量，服务在区域间的流动能力远低于商品。从定价角度讲，社会组织提供服务的非标准化带来了定价难题，这使得不相熟的政府与社会组织之间，因缺乏客观统一的价格标准，而增加交易成本。从资源共享角度讲，社会组织服务所需要的活动室、所开展的垃圾分类等，在临近两区甚至临近两居委之间都是难以成功协调的。另外，不光社会组织跨区域难，单是社会组织落地都很难，从街道到主管单位，从观察、考核、推荐到登记，每个环节都很慎重。这些难点和困难性，是社会组织跨区域发展需要面对的客观约束。
2.社会组织服务特性，决定其跨区域后仍有属地化过程
社会组织跨区域的另一条客观规律是，跨区域与属地化之间有阶段性的互动与并存关系。尤其是几乎所有的社会组织在跨区域后，仍需有一个“落地”过程——社会组织需要理顺新区域內的社区关系、政社关系，并进行成本权衡。这从根本上是由社会组织服务的特性决定的，从成本权衡来讲，“服务可及性”是社会组织服务中很重要的一点，因此“实体机构据点”是需要的，实体机构据点的可及半径内，路费、人员、通勤成本是可控的，而据点半径外，成本则会骤然提升。随着跨区域半径的增大，新设机构有一定的必要性，这反过来要求跨区域新设机构的便利性。从政社关系来讲，政府购买服务和公益招投标项目是社会组织服务的主要来源，跨区域政社关系的起点，可能是社会组织的实力，而政社关系的长远，则需要在此基础上有属地化进展。在社区关系方面，社区服务不仅要求专业性，还要求对社区熟悉、深耕社区的属地性。由于居民是社会组织服务的对象和最终评价者，社区居委会往往作为社会组织进入社区的入口。社会组织跨区域后，怎么尽快落地社区，怎么更好地跟居民需求进行贴合和对接，怎么做到“有求速应”，是个关键。
3.社会组织需跨区域，以促进难以自发形成的竞争环境
从发展历程看，我国社会组织是在政府尤其是民政部门的主导下日益发展壮大的，社会组织的生长主要基于“关系逻辑”而非主要基于“竞争逻辑”。从发生学的视角来看，社会组织有着天然的亲政府性，政府的条块分工关系也自然地被带入社会组织的区域发展格局，在社会组织环境中筑起了地域分界。从制度构建来讲，社会组织从登记到管理的相关规范，无一不遵循“由业务主管机关决定登记主管机关”、再“由登记主管机关决定社会组织活动范围”的“行政空间逻辑”，这加深了社会组织“区域内活动”的惯性。随着治理重心和资源下沉，街道政府在政府购买服务中的话语权也更加被重视，在各区（街镇）政府各自掌握本区域资源的现实条件下，社会组织很难自发形成竞争环境。然而从发展前景来看，有序竞争秩序是上海市社会组织良性发展之必须，优胜劣汰机制是提升社会组织整体能力的不二法门，而促进优秀元素跨区域，无疑是打开竞争生态的第一步。王浦劬曾在讨论政府购买服务的竞争性时提出：低比例的承接主体，不仅不能适应我国政府购买公共服务的发展需要，而且已成为制约我国政府公共服务发展的瓶颈。社会组织的跨区域则同样起到补充属地组织数量和质量不足、加强竞争的作用。 （三）上海社会组织跨区域发展的对策建议
1.切实降低跨区域竞争过程中的门槛和成本
当前社会组织跨区域竞争中还存在很多政策和政绩阻力，这拖延了社会组织的“增能”进度，打击了社会组织传播优秀经验的积极性，拉大了社会组织与同行业内企业之间的竞争差距。对此，我们建议，通过试点、变通政策等方式，切实降低社会组织跨区域竞争过程中的门槛和成本。针对跨区域设机构的政策限制，一是建议允许多家社会组织共用同一个“品牌名称”，突出品牌名称、淡化登记名称，促进同一品牌社会组织“显名化”和活动成果可归类，降低因名称不统一而增加的成本;二是在监管方式方面，扭转现有社会组织监管重登记、重名称的事前审查制度，建立诚信+智能化的效能化监管体系，消解变通当前监管制度中重机构、轻效能的倾向，扭转对跨区域社会组织的规范引导重心，降低社会组织正常跨区域活动面临的违“规”风险。三是改变政府的政绩评价思路，建立属地化培育与竞争性发展并存的政绩考核指标。治理效能导向下，属地化资源和跨区域竞争都是不可或缺的，当前政府的隐性绩效评价，始终还是基于属地化的社会组织的发展，建议将“治理效能”的概念引入社会组织管理部门和街道的政绩评价，把“社会组织竞争性发展”作为重要的政绩指标，降低跨区域发展的区域壁垒。
2.制定上海社会组织跨区域“引进来、走出去倡导清单”
并不是所有的社会组织都适合跨区域，调研发现，以评估项目、咨询项目、定期举行服务项目、精神文化服务项目等为工作内容的社会组织，以及轻人力资本运作的社会组织，更适合于跨区域发展，这些社会组织不直接向社区居民提供公共服务，而是通过向社区提供服务，让组织、关系和影响力在社区生根发芽。而长者照护项目、安老项目、扶幼项目、托教班、接放学等上门服务类项目，需要切实提供“照料服务”“康复训练”等，更适合于属地发展。因此，我们建议：一是由街道根据既有数据，梳理出本街道的需求清单和资源清单;二是进而梳理出“辖区社会组织发展图谱”，对发展空白点做到心中有数;三是再梳理出有能力跨區域发展的“社会组织走出去倡导清单”，以及适宜和匹配本社区需求的“社会组织引进来倡导清单”，对最适合和最不适合跨区域发展的社会组织类型做到心中有数。如对于属地性很强的服务，若不交由街道辖区内的社会组织承接项目，而由其他异地社会组织开展，反而会使通勤成本、场地租金都提高。
3.以治理效能提升为导向，建立跨区域的有限竞争机制
在公益总量有限的情况下，完全开放市场并不一定是社会组织发展的最优选择。即使现在尚未形成显著的竞争环境，那些尚不具备跨区域发展能力的社会组织，也蕴含着丰富的治理资源，且这些治理资源多来源于长期的社区实践，具有典型的人身依附特征。尤其是属地化组织对社区的熟识程度、与社区其他主体的关系网，都是不可多得的社会资本。在弱专业性与强资源性中间，完全竞争机制的强制建立，可能带来对属地化资源的冲击，这对现阶段的社会组织来说，在整体上并不是一种增益型的发展。对此我们建议，以有限竞争理念引导当前社会组织跨区域实践，摒弃无差别鼓励社会组织跨区域发展的思路，而更侧重于鼓励“教科书”式的社会组织跨区域发展，如鼓励引进先进社会组织“带教”属地化社会组织，或引进高品质专业标准，孵化或培育本地组织能力;鼓励“鲶鱼”式的社会组织跨区域发展，引进强竞争性社会组织，激发本土社会组织的紧迫感、潜能和活力;鼓励“高精尖”式的社会组织跨区域发展，且长期扎根社区，节省下普通社会组织的学习成本，促成差别化服务和错位发展，促进社区服务层次多样化。
4.建立专门针对优秀社会组织跨区域的补偿机制
从社会组织的总体发展角度看，优秀社会组织跨区域发展，可以带动专业知识和更高水平的规范标准等要素在社会组织间的流动，提升社会组织的整体能力。但从优秀社会组织的立场来看，如果仅仅是充当提升其他社会组织能力的工具，而没有获得相应的肯定或者报偿，则无论从现实生存还是日后竞争来看，都是很难有意愿或动力长期持续下去的，甚至在提升了其他组织的专业性后，自身因不具备能与其他组织竞争的属地化优势，反而在政府购买服务或招投标中处于劣势。对此，我们建议，建立社会组织跨区域中的无形劳动和成果保护机制，搭建市级跨界交流平台，区分社会组织类型，在现有社会组织发展政策基础上，出台市级层面的“社会组织发展贡献奖”等奖励机制，对为社会组织发展提供了良好经验的社会组织，提供相应的荣誉或奖励，为优秀社会组织在跨区域竞争中的隐性付出给予补偿。
5.开展公开、公平、有序的进阶型跨区域竞争促进安排
社会组织跨区域发展和社会组织良性竞争制度之间是互促关系。竞争环境既是社会组织跨区域的目的之一，也是社会组织真正能够跨区域发展的基础条件。竞争促进安排的第一步是以“公开”打开竞争局面，建议提升政府购买服务信息在全市范围的可及性。在资源端，以政府购买服务为契机，主动公开可供全市范围内社会组织参与的项目和服务，搭建社会组织承接政府购买服务供需对接平台;在政务界面端，改造现有采购平台，取消其中的登录权限限制，对各区社会组织的服务采购情况、外区社会组织和本地社会组织的整体参与情况进行公示，同时统一信息查询入口，通过统一的微信公众号进行统一推介。第二步是促进“公平”竞争，建议增强政府购买和政府招投标项目中对政府的约束机制，建立“标书、标准等重要文件的保密协议”制度和解约解释制度，限制政府随意公开和复制社会组织的服务标准、竞标标书等，减少陪跑现象。第三步是推动“有序”竞争，建议在提升本地社会组织能力的同时，逐步做强竞争性招投标机制，增强居民群众在招投标评审中的参与比例和话语权，让本地组织和跨区域组织围绕“居民群众满意度”开展竞争，同时开展1新+1旧活动，推动跨区域和属地化组织间扬长避短、减少无效竞争、加强合作共赢;同时，建立社会组织与“街居、社区居民”对接制度，帮助优秀社会组织在跨区后尽快结合社区民情开展工作。
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