世界发达国家或地区高端人才集聚的主要做法及其借鉴

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　　[摘要]随着全球科技革命竞争日趋激烈，世界很多国家或地区都已经或正在实施中长期的人才战略，并形成各具特色的“短、平、快”的人才政策。本文主要从开放人才签证与移民制度、优厚的工作条件和待遇、留学生政策、构建高端平台、人才回流政策五个方面进行比较分析。与先进国家和地区相比，上海特别是浦东在海外人才文化融入、生活环境等方面存在差距，亟需从优化人才软环境、大量吸引留学生、制定海外人才融入政策等多方面入手，進一步完善地区人才生态系统，提升在国际人才争夺战中的竞争力。
　　[关键词]发达国家；人才聚集；主要做法
　　[中图分类号]C962 [文献标识码]A [文章编号]1009-928X（2019）01-0060-04
　　国家或地区综合竞争力的核心在科技，基础在人才。随着全球科技革命竞争激烈，世界很多国家或地区都已经或正在实施中长期人才发展战略，吸引海内外优秀人才聚集，发挥人才知识的溢出效应，提升国家或地区的综合竞争力。无论是国内还是国际，高端人才的争夺战越来越激烈，引才力度不断加码。作为自贸试验区、科技创新中心等国家战略承载地，上海特别是浦东始终坚持创新驱动发展战略，实施了“人才20条”“人才30条”、人才高峰行动方案等多种人才政策，吸引全球高端人才来浦东创新创业。
　　然而，根据《全球人才竞争力指数2015》显示，美国、丹麦、芬兰、瑞士、挪威分别排名前五，亚太地区位于前30位的还有新加坡（6）、香港（10）、台湾（19）、韩国（21）、日本（24）。相较于2011年，2015年中国人才竞争力指数上升2位（31）。由欧洲工商管理学院（INSEAD）与其合作伙伴联合发布的《2018全球人才竞争力指数》（2018GTCI），排名前20名的多为欧美国家城市，亚太区的东京排在第12位，首尔排在第18位，悉尼排在第20位。在前100名中，中国大陆的北京（第55位）、杭州（第66位）、上海（第70位）、深圳（第73位）、广州（第77位）和天津（第83位）分别上榜。可见，中国大陆以及上海在人才国际竞争力上与世界先进国家和地区、与国家战略定位存在一定差距，仍需学习借鉴发达国家或地区最新做法。
　　一、发达国家或地区吸引高端人才的主要做法
　　随着全球科技革命竞争日趋激烈，世界各国已经或正在实施“短、平、快”的人才争夺战略。有学者梳理人才政策发现，美国、英国、德国等世界不同国家或地区主要通过十大引才策略，网罗和储备全球科技人才，包括：完善技术移民制度吸引高技能人才；推出双重国籍吸引环流型科技人才；大量招收科学、技术、工程、数学领域外国留学生；对高层次科技人才给予补贴或税收优惠；鼓励跨国公司吸收海外科技人才；设立国家猎头全球搜寻高科技人才；引导海外专业团队推动科技人才回流；建立国际科技人才信息库与交流市场；积极推动国际科技交流与合作储备科技人才；建立高科技园区集聚科技人才。根据最新人才政策比较，其主要做法有以下五个方面：
　　（一）放宽移民政策吸引海外优秀人才。在全球人才资源短缺和人才资本激烈争夺的形势下，世界上很多发达国家纷纷修改移民法规，放宽移民政策，大力吸引海外优秀人才。一是开放的签证或永久居留制度，签证时间延长与获得永久居留权期限缩短并行，如2018年1月起，英国“杰出人才”签证配额将从每年1000个增加至2000个；2016年起，以色列推出“外国企业家创新签证”，符合要求的企业家、投资商和科技人才将能在以色列逗留长达5年时间，还有资格申请长期签证；2018年，香港实施为期三年“科技人才入境计划”，通过快速处理入境安排，为香港特区科技公司（机构）输入海外和内地科技人才；新加坡政府近几年每年都批准约3万名外国人成为新加坡永久居民，并允许部分外籍专业人士成为新加坡公民。二是实施海外人才积分制，根据海外人才特征进行打分，对特别优秀高端人才给予特殊政策，如日本实施“高级人才积分制”，超过70分为“高度专业人才”，享有取得日本永久居留权期限从5年缩短至3年，超过80分再缩短到1年；德国向高级技术人才发放欧盟“蓝卡”，国外的高技术人才可在德国享有限期半年的找工作签证，并且如果能证明在德国有年薪44800欧以上（特殊情况可降到35000欧）的工作即可获得“蓝卡”，凭此可在德国居留4年，而通常情况下拿到“蓝卡”后的2—3年内即可获得永久居留证。三是设置国家紧缺职业清单制度，“按需引才”，如英国制定短缺工种清单、加拿大设立紧缺职业清单制度。
　　（二）优厚的生活条件吸引高端人才。发达国家凭借优越的经济条件和先进的科研设备，通过高薪聘用等优厚的待遇引进外国人才到本国从事研究工作。一是重金引才。英国建立高级人才招聘计划，每年出资400万英镑作为启动资金，高薪聘请50名世界顶级科学家，并花巨资购买其高科技成果。二是股票期权制度。美国高技术人才根据工作重要程度额外配给股票期权，由于高科技产品附加值看涨，许多公司的股票成倍甚至几十倍地涨，每天都有专家、工程师成为百万富翁。三是极低的税率。新加坡个人所得税率为3.5-20%，企业所得税率为6-17%，新兴企业前3年若营业额低于10万新币则可申请免税作业；印度为支持IT行业发展对软件进出口实施零关税。四是实施移民融入计划。“新加坡公民之旅”旨在帮助新公民适应新加坡生活方式；以色列“吉瓦希姆青年引才计划”为高技术移民提供所需的帮助、指导和关系网，确保具有很高潜力的青年移民在以色列找到工作，顺利融入以色列社会。
　　（三）大量招收科学、技术、工程、数学领域外国留学生。留学生比直接引进外籍人才更熟悉引进国国情，相对本土人才则节省义务教育阶段的培养成本，发达国家纷纷通过留学生政策吸引人才。一是留学生奖金制度。新加坡实施了专门的海外留学计划，如东盟奖学金计划、香港奖学金、印度青年奖学金；英国设立整额拨款奖学金计划；日本推出“留学生30万人计划”。二是留学生兼职制度。加拿大为有兼职或工作需求的留学生提供在校内外兼职及就业的机会；德国留学生可免交大学学费，留学生拥有全年120个全天或240个半天的免税打工时间，最大程度降低经济负担。三是留学生就业促进制度。新加坡留学生毕业后只要找到用人单位就可获得就业准证留在新加坡工作；日本通过就业辅导、说明会、咨询等形式强化对留学生就业工作的支援，让外国留学生5成以上在日本就业。 　　（四）建立高端平台吸引优秀人才。发达国家重视打造高端平台，通过支持平台载体，吸引和利用全球高端人才，形成人才聚集的“生态圈”，产生“以才聚才”的强磁场效应。一是世界级大科学项目。2008年启动的欧洲核子研究中心——大型强子对撞机（LHC）项目，吸引近80个国家和地区7000多名科学家参与；美国国际空间站计划吸引83个国家超过2400位科学家参与；“以色列卓越研究中心计划”在世界范围内吸引2400名顶级研究人員。二是世界级研究机构（基地）。2012年，韩国设立世界级研究机构计划；日本尖端研究基地计划，资助本国学术机构与学术领先国家的研究机构和大学等开展双边或多边合作。三是建立海外研究平台，坚持引进来和走出去相结合。韩国扶持本土跨国公司在海外设立研究中心；新加坡在硅谷等海外著名创新集聚区设立海外学院，并实施跨国公司和地区总部计划，利用特别税收优惠，吸引和鼓励跨国公司在新加坡设立地区总部。
　　（五）引导本族裔海外专业团队回流。很多人才流失国，纷纷出台政策吸引本族裔海外人才回流，本族裔海外人才在两个国家之间牵线搭桥，传递着技术、信息和资金等。一是实施海外人才回流计划。以色列“卓越研究中心计划”致力于吸引生活在海外的以色列高素质人才回国工作；印度通过拉马努金奖助金和“确保研究职业机会”项目，鼓励海外的卓越的科学家和工程师在印度科技界开展研究活动。二是建立本国人才网络。“德国学者组织”建立了一个“旅美德籍人才社区”，为有意回国发展的德国人才与本国企业联系；印度设立海外印度人节，推出“海外印度人卡”，利用海外印度人的故乡情结和民族情怀，吸引海外人为印度的建设作贡献。三是承认“双重国籍”。澳大利亚、韩国、印度等都承认双重国籍。目前全球承认双重国籍制度的国家已增至66%。
　　二、对浦东海外高端人才引进工作的启示与建议
　　浦东是上海改革开放的窗口，也是人才聚集高地和亟需地。近年来，浦东对人才的重视程度日益加深，人才吸引力逐渐提升，出台的人才政策已经相对较多。但相较于世界其他国家与地区的人才引进，浦东的差距还比较突出，比如语言环境不同、海外人才文化适应性低、生活品质不高（工作压力大、收入低、房价高）、高校相对浦西较少等。有鉴于此，综合国外发达国家的经验，可从以下几方面有所加强：
　　（一）重视人才政策软环境建设。开发开放以来，特别是2014年5月提出建设具有全球影响力科技创新中心核心功能区，浦东就对人才政策极为重视。在人才的硬环境方面，包括大科学设施、产业政策、开放海外人才制度等方面取得很大进步，最近人才“35条”进行了更全面规划，人才硬环境正在有条不紊地进行。但实际上，人才软环境才是人才感受政策最为直接的体验，如果软环境跟不上，即使制定再好的政策，人才对政策的获得感、对整个地区的归属感都不会太高。具体可从三方面下功夫：一是人才政策系统性方面需要进一步下功夫。当前人才政策还是比较分散和零碎，浦东目前成立了海外人才局，这是一个很好的基础平台，应该以此为基础，借助国际人才城平台，将人才政策进行更系统化整理，并做到有新政策就随时更新；二是运用网络化平台进行广泛宣传推广，同时还要组织专门力量向新区所属企业人力资源部精准宣传最新人才政策；三是要完善现有人才政策顺利实施的体制机制，确保人才政策能够保质保量执行，特别是要提升人才政策实际操作人员综合素质，确保人才政策执行过程中让海内外人才体会到浦东“温度”。
　　（二）完善人才的政策工具，注重各类工具的协调运用。目前，国内各城市的人才政策工具的使用方式显然较为单一，即强制类（例如法律法规、直接提供、财政拨款）居于主要地位，市场类（例如凭单制、政府补贴）次之，信息传导类（例如引导、宣传教育）和自愿类（志愿公益组织、社区）的人才政策工具较少，限制了人才政策的效果发挥，这也是人才管理部门的困惑之一。建议利用浦东一级政府体制下自贸区管理体制改革机遇，借鉴浦东社会组织孵化器经验，大力培育人才与创新的社会组织，发挥自愿类人才政策工具的作用，协同配合政府部门人才政策的使用。增加人才政策工具的类型，加强市场类、信息传导类、自愿类人才政策的制定，重视多种政策工具相互搭配使用。
　　（三）制定人才需求清单，按需引才。对于国际学生来说，他们需要看到浦东需要什么类型人才，并对这类型人才有更为优惠、便利的人才政策。对于国内民生来说，如果我们本国的人才能够足够满足产业需求，那么吸引国际人才无疑是增加失业率。建议新区在深入摸底企业人才需求、特别是高端人才需求方面，成立新区人才研究院，定期发布新区紧缺人才清单，并制定相应的人才优惠政策。
　　（四）加大对留学生吸引力度，更好地服务留学生。外国留学生相对于外籍人才，通过在国内的学习生活，更熟悉引进国国情，相对本土人才则节省了义务教育阶段的培养成本，这是必须利用好的政策。在留学生政策上，很多方面需要国家、市级层面出台政策，但浦东仍然可以有所作为，比如在留学生签证便利化方面，让留学生能够更快速获取签证；在留学生实习制度上，尽可能为他们提供方便；在留学生就业制度上，可以通过组织需要留学生人才的企业单位进行招聘，再帮助宣传、推广，尽量把优秀留学生都留在本地发展；在留学生永久居留制度方面，需要进一步加大力度。同时，吸引留学生要与人才需求清单同步实施，确保吸引国内需要的高层次留学人才。
　　（五）大力吸引海外华侨华人回流。这方面印度经验值得借鉴。很长一段时间，中国都是人才输出大国，很多优秀人才流向欧美发达国家。随着中国经济发展，近年来这一趋势得到了有效缓解，但人才流出依然严重，吸引华人华侨回国非常关键。这方面国家层面、上海层面应该借鉴先进经验做更多的工作。就浦东层面，进一步加大海外回国人员创新创业政策支持力度和服务水平，特别是在海外人才居住方面、事业促进方面都可以进一步下功夫。据研究，海外人才的回流信息往往从之前的回流人员处获得，如果前面回流的人对地区评价较高，那么会吸引后面人才源源不断流入。所以我们不仅要注重吸引人才，更要注重现有人才的事业发展、生活质量等，让他们成为产生磁场的“磁原”。
　　（六）制定海外人才融入计划。很多海外人才、留学归国人才在适应中国的语言、礼节文化、政治环境等方面都存在问题。浦东应借鉴新加坡、印度经验，专门制定海外人才融入计划，用政府购买服务方式委托专业机构开展语言培训、文化讲解，定期组织交流活动等。同时，还要在子女教育、就医、居住等方面进一步给予海外人才生活方便。
　　责任编辑：周奕韵
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