法治设计需与智慧社区治理同步
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作者:高峰
【摘要】构建智慧社区是当前基层社会治理改革的热点，作为一种新兴的以互联网科技应用为基础的社会治理模式，其特点与优势是显而易见的，然而相关法治设计与建设的不同步是阻碍其发展的重要因素，现实实践中所呈现出的诸如立法设计、隐私悖论与法治伦理等困境也直接印证了这一论点。因此，积极探索二者的对应同步是智慧社区治理突破桎梏，实现可持续运行的关键。
【关键词】智慧社区 社区治理 法治化
【中图分类号】D920.1 【文献标识码】A
【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2020.03.014
所谓智慧社区是指以互联网、物联网以及相关数字技术为核心，并通过利用这些智慧技术将社区的各项服务资源整合，从而为社区居民提供智能便捷的管理与服务的一种现代科技管理模式。作为一种以人为本的可持续创新社会管理模式，智慧社区是今后基层社会治理的发展方向。当前，智慧社区只是处于试点发展初期，实践模式并不成熟，加之我国基层社区治理发展的情况各异，因此，在推行过程中就不可避免地出现了许多问题，其中首要难题就是相关法治设计的落后与缺失。党的十九大报告特别提出，要“提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平”。有鉴于此，积极探索法治设计与智慧社区治理的同步是实现新时代全面依法治国的关键。
法治设计与智慧社区治理同步的必要性
法治设计是智慧社区治理的同步内在要求。完善的法治是一个社会发展成熟的基础与标志，社区作为社会的基层治理结构，法治化是其规范化发展的内在要求。一个成熟的智慧社区的愿景是在社区内形成一个“人-网络-物理”的可持续循环共享系统，但当前该系统由于各建设分工主体不同，其建设标准各异导致智慧社区治理呈现出一种模块化割裂的状态，各职能系统的治理之间联系并不紧密，社区内“信息孤岛”“碎片化”治理现象较为严重。举例来说，现有智慧社区的典型案例多表现出表面智慧技术的全覆盖，然而实际应用管理却是各职能系统程序数据并不互通共享，治理模式缺乏有效联动。因此，这要求我们必须制定出一个统一的标准或者制度来将三者与社区治理有效地串联起来，从而将这些碎片化的场景整合成一个完整有机的系统。由此可见，智慧社区所引发的社区基层治理的深度变革从其内在整合治理与发展的需求上就要求实现法治化的同步建设。
法治设计为智慧社区环境提供了同步有效保护。以往的基层社区治理以单一政府治理为主导，而智慧社区是一种以高科技文明为建设基础，多元主体共同参与的治理模式，该模式具备天然的治理复杂性，其发展受到科技、人文、经济、政治等多样因素的影响。因此，一个文明稳定协调的环境对于智慧社区的可持续发展至关重要，而法治是人类社会自文明产生以来最为重要的制度保障，而且它总是随着社会的发展不断演化更新，这也决定了它能够为智慧社区提供持续有效的环境保护。即使过程中会出现一些诸如立法滞后、不文明执法等问题，其自我更正、动态演化的特点仍然能够保证法治和智慧社区环境保护的同步性与有效性。
法治设计与智慧社区治理同步的困境
立法设计困境。首先，个别地方政府立法设计意识较为消极，且对于智慧社区的态度相对暧昧。作为城市与社区的发展方向，国家与地方政府对于智慧社区的建设提出了支持的口号，但由于涉及因素众多、建设方向没有统一的标准，特别是网络安全风险不易把控，个别地方政府立法设计意识选择消极退避，在实际的立法实践过程中采取了相对保守的做法。立法之事本身并非一朝一夕而成，需要经过大量的理论与实践调研认证，立法机关对于智慧社区所引发的社会治理理论与理念的变革准备不足，亦是立法设计陷入困境的重要原因。其次，一些底层民众对于智慧社区法律认知的缺失导致立法意愿支持不足。现行的城市社会治理的相关法律法规有《中华人民共和国宪法》《中华人民共和国城市居民委员会组织法》《民政部关于进一步推进和谐社区建设工作的意见》《民政部财政部关于加快推进社区社会工作服务的意见》《政务信息资源共享管理暂行办法》《中华人民共和国网络安全法》等，不可否认，国家在不断修订完善有关涉及智慧社区的法律法规，但针对智慧城市、智慧社区最核心的内容却迟迟不见进展，究其原因就在于一些民众对智慧社区立法意愿支持不足，以《中华人民共和国城市居民委员会组织法》为例，这部1989年通过的法律，直到2018年才进行了小幅的修订。三十年沧海桑田，单就智慧社区组织建设而言，居委会发生了怎样的变化，其法律适用性是否发生了变化等这些问题，一方面，没有引起相关立法机关的重视;另一方面，恰恰反映出一些民众对于智慧社区组织建设立法责任与意识的淡薄，使得他们无法形成有效的立法诉求，从而造成当前的立法困境。
隐私悖论困境。隐私悖论是现代网络信息社会遭遇的现实困境，它原本是指人们在使用公共社交媒体方面出现的关于隐私表达、传播与共享的矛盾心态，具体而言就是现代网络社会人们热衷于使用社交媒体，大部分人愿意与公众分享自己部分的隐私生活，然而由于网络大数据时代信息监管不规范等原因，人们又害怕自己因为隐私泄露而面临风险。这一担忧与实际行为之间的悖论延伸到智慧社区方面指的就是，一方面，政府与相关管理部门需要收集共享居民信息以方便提供管理与服务，然而在收集与共享的过程中信息出现了不适当的传播与应用;另一方面，居民虽然知道为获取公共服务自己必须向社区提供相关信息数据进行共享，但内心却依然认为自己的信息有被泄露或者被不法利用的可能，导致主观上对智慧社区持保留意见。这类隐私悖论困境反映出了网络环境与媒介传播安全的监管与维护是智慧社区治理法治化的核心难题，目前，能够将相关法律问题缩小在社区范围内有法可依的还基本属于空白，唯一可以用来作为法理依据的就是2017年颁布施行的《中华人民共和国网络安全法》。但作为一部颁布施行不久的法律法规，可值得借鉴的实际案例并不多，而且这是一部国家宏观层面的纲领性法律法规，其中涉及智慧社区治理的细节条文规定较少，对于智慧社区治理的实践指导意义不足。值得一提的是，智慧社区隐私悖论困境牵涉到公共部门对于居民隐私信息的应用，这其中关于信息是否得到公共部門合法使用的法律界定也是一个有待商榷的地方。 法治伦理困境。智慧社区治理法治化的终极目标是“以人为本”，人们原本寄希望于其能够降低传统社区的行政化水平，转变社区职能，由传统的管理职能向服务职能过渡。然而现实情况是法治文明与技术文明没有有效衔接、人文关怀缺失，智慧社区仅仅保留了智慧的成分，却失去了社区的功能。[1]这显然违背了法治帮助人们实现文明的完善与传承的初衷，让我们陷入一个本末倒置的法治伦理困境，这是智慧社区在今后治理法治化中应该特别注意的。在我国，如何让冰冷的法律条文能够融入人民的日常生活中，成为大家都乐于主动遵守的规范，这是智慧社区一个亟待解决的关键问题。
法治设计与智慧社区治理的同步路径
积极探索顶层立法设计，强化民众意愿支持。首先，国家与政府应该坚定顶层立法设计的信心，立法机关对于智慧社区顶层立法责任的承担，是智慧社区治理法治化迈向体系化的关键一步。这一步不仅要迈的坚定，而且要迈的扎实。针对智慧社区的立法设计滞后问题，我们应该积极探索借鉴国外相对成熟的智慧社区法治化模式，并结合我国经济社会发展现状，制定出符合中国特色的智慧社区法治化规范。如美国将智慧城市与智慧社区建设上升到国家战略层面，制定了《白宫智慧城市行动倡议》，将分工与相应资金投入细化到每个参与部门，[2]并以鼓励企业与科研单位参与的方式增加智慧社区建设的外部力量。欧洲与新加坡也纷纷制定国家层面的战略计划，以实际行动支持智慧社区建设。这些都是值得我们学习的地方，美国更是在《白宫智慧城市行动倡议》之前花了五年时间布局国家信息化建设，制定《国家宽带计划》《NSDI战略规划草案》以此来构建坚实的智慧社区基础建设。发达国家的这些经验做法为我们提供了大量的理论与实践研究素材，这是我们今后重拾法治信心，完善法治规范的关键。值得一提的是，发达国家强大的科技人才与资金支持是其发展领先的重要原因，我们应该认清差距，从国情出发，最大限度地给予智慧社区顶层立法以实际支持。其次，社区应该深入梳理底层民众的需求，引导与强化其支持意愿。目前，底层民众对于智慧社区治理的理念与运行方式并不十分了解，一些民众对于网络技术一体化系统应用的概念、方式以及可能涉及到的法律问题等方面的认知都处于一种极为模糊甚至是空白的状态，而这极易导致民众对于智慧社区的冷漠与排斥，加之现代社会不合理的网络暴力等不良因素，更有甚者还会对其产生恐慌的情绪。有鉴于此，不仅要从国家与政府的宏观层面对智慧社区进行深入宣传，推广典型的试点案例，更要从各个基层社区着手，普及智慧社区的相关知识特别是有关法律法规知识，利用对典型智慧社区的学习，从实践中总结民众对于智慧社区的理论与实践的法律诉求。此外，还要积极发挥好基层人民代表的重要作用，通过他们归纳梳理好民众的法律诉求，整理完善相关提案，从而为智慧社区的立法设计提供来自民间的呼声。
完善相关网络立法，破局隐私悖论。隐私悖论之于智慧社区建设看似一个困局，其实暗含了破局之道，当“人-网络-物理”系统三者之间出现制衡与博弈的时候，法治便有了生存的可能，法治的作用就是将这个循环共享系统中存在的博弈问题转移到法律规范当中，从而将这些问题置于一个统一的新的规则之下，这样三者之间就互为权利与义务的主客体。在这个系统之中，作为连接人与物理系统之间的重要介质，网络的立法是至关重要的，特别是新媒体时代，要针对智慧社区内各类新媒体的合法合理使用，政府部门与企业对于用户信息的合法采集与使用等出台专门的法律与制度，[3]以规范社区各参与主体的网络行为。此外，参与智慧社区治理的主体不尽相同，各个主体系统的隔离导致数据的重复采集与不合理使用，有些社区居民甚至是在自以为安全的情况下自己完成了信息的泄露与滥用，从而让智慧社区的治理陷入到自我隐私悖论的怪圈，这也从侧面说明了制定统一法律规则的重要性。应该指出的是网络只是一个客观存在的物质，它本身不会违背或者遵守法律，只能是应用它的人才会违背或者遵守法律。因此，关于网络的立法其实从本质上来说是关于人的立法，破局智慧社区隐私悖论的关键还是在如何约束与规范人的行为。从这个角度来说，真正从智慧社区的实际出发，制定一部专门性的描述智慧社区范围内的网络主体行为的法律规范是解决这个问题最行之有效的手段。
健全法治文化，强调人文关怀。现代法治将“以人为本”作为法治精神的体现，换言之，人文关怀是衡量现代法治水平的重要指标。当前，智慧社区建设一个重大的误区就在于过分强调科技带来的对社会社区发展的推动力，而忽略了社区的交流功能以及生活在其中的人，法治在这样机械的背景下也成为了冰冷的条文与执法机器，这本不该是现代法治应有的状态。现代法治应该是文明保护与传承的纽带，我们应该强调智慧社区中的人文精神，引导民众自觉地利用智慧科技来更好地为社区服务，为人与人之间的亲密交流提供便利。与此同时，我们还要利用法治指引技术文明的发展，以便它们更好地帮助我们传承与完善文明生活。如可以借鉴日本建设防灾害弹性智慧社区，通过制定日常行为规范、紧急避险以及灾后重建等制度，引导民众规范日常社区行为，并通过社区论坛、微信等新媒体的传播增强居民之间的互动沟通，以便发生自然灾害的时候能够第一时间互相帮助避险，并相互扶持进行灾后重建。这类典型的智慧社区建设首先通过法律的强制规范作用增强居民的安全感，然后利用现代智慧手段将这种安全感分享给社区所有居民，并帮助他们建立起团结互助的幸福感。这就将人文关怀很好地融入到了科技应用与法治设计中，最终受益的自然是居民本身。
总结
所谓“冰冻三尺，非一日之寒”，法治设计与智慧社区治理同步方面的困境并非一日而成，也不是短时间内就能够根治解决的，需要一步一个脚印坚定不移地贯彻落实全面依法治国的各项方针政策，借鉴国外先进治理建设经验，结合我国实际国情，坚持“以人为本”为核心的法治精神，走出一条适合自己的智慧社区治理法治设计之路。
注释
[1]郭祎：《城市社区治理的法治化路径探究》，《宁夏党校学报》，2015年第11期，第68～69页。
[2]李德智、王晶晶、沈思思：《典型发达国家智慧社区的建设经验及其启示》，《建筑经济》，2017年第11期，第82～83页。
[3]陈跃华：《加快智慧社区建设，破解社区治理难题》，《人民论坛》，2019年第1期，第60～61頁。
责 编∕肖晗题
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