供给侧改革背景下中国资源税制研究
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摘 要：随着我国经济发展进入“新常态”，供给侧结构性改革成为我国经济社会发展的重要方向。坚持供给侧结构性改革是我国在新经济环境下的一项重大举措，是经济发展方式的转变和经济制度的创新，是推动可持续发展和加强生态文明建设的要求，对我国税收体制尤其是与经济发展方式紧密相关的资源税改革提出了更高要求。根据我国资源税制的现状，结合我国资源税改革的进程，分析了供给侧结构性改革背景下资源税存在的问题，提出了资源税制改革的建议。
关键词：供给侧改革;资源税;经济发展方式;可持续发展
文章编号：1004-7026（2020）10-0164-02 中国图书分类号：F812.42 文献标志码：A
1 供给侧改革背景下资源税改革的必要性
改革开放以来，我国经济经历了高速增长阶段，社会生活有了较大改变。但是，我国当前仍处于粗放型经济发展阶段，产业结构不合理，存在高耗能、低效率的问题。
我国自然资源种类多、总量丰富，但资源的需求量大、开采量大。由于对资源开发没有严格约束和管理，资源浪费严重，造成了环境污染。过度开发矿产资源会导致国家矿藏资源供给减少，长此以往将影响国家的长治久安[1]。
随着社会的发展，人们保护环境的意识不断增强，环境对人类生活的影响也在逐渐增加，生态文明建设在经济社会中占有越来越重要的地位。在全面促进资源节约和环境保护的基本国策下，如何有效应对环境保护问题成为重中之重。
我国经济发展进入新常态，经济迎来新发展机遇的同时，也存在着许多问题，例如经济发展速度变缓，城乡居民的消费需求驱动力不足，供给和需求矛盾突出，推动投资的市场动力不足，投资乏力。因此，在扩大内需的同时，要重视改变供给，通过供给侧改革促进产业结构优化升级，加快推进“三去一降一补”，培育经济发展新动能，促进经济发展方式转变。
资源作为产业的基础，在供给侧结构性改革中占有重要地位。资源税作为唯一与资源相联系的税种，是国家宏观调控的手段，对促进供给改变的重要性不言而喻。
对于低耗能、节能环保的企业，国家通过相应政策减少税负，鼓励其发展;对于高耗能、高污染企业，国家则会增加税负。因此，资源税对我国的生态环境建设、产业转型升级、资源保护利用都有重要影响，对资源税进行改革是十分必要的。
2 我国的资源税改革演变历程
1984年10月，国务院颁布了《中华人民共和国资源税条例》，对煤炭、石油、天然气、部分金属和非金属矿产品征收资源税。1993年12月，资源税的征税范围扩大到7个税目，包括原油、天然气等。1994年，按照分税制财政体制，将海洋石油作为中央收入，其余的税收归地方所有，征税方式采取“从量计征”，资源税制得到了完善，但还存在许多问题。
2010年6月，国家以新疆为资源税改革试验区，开始进行石油、天然气资源税的改革，以销售额为计税依据，资源税的征收方式也由“从量计征”改为“从价计征”。2010年12月1日，国家将在新疆的改革推广到西部地区的12个省（市、自治区）。2011年11月1日，将西部试验地区进行的资源税试点改革推广到全国，资源税也改为从价征收的征收方式。2014年12月1日，我国将煤炭资源税改为从价计征，实行2%～10%的税率，并对收费基金政策进行了清理，资源税得到了进一步完善。2015 年5月1日，资源税从价计征的范围进一步扩大，稀土、钨、钼等也被纳入从价计征范围。
随着我国经济发展进入新阶段，新问题也逐渐出现，现行资源税制度已经不适应经济发展的新环境。为了更好地发挥资源税在经济社会中的作用，我国于2016年7月1日再次改革资源税，并提出要以水资源改革为试点，逐步扩大到其他领域，调节好税费关系，使资源税在经济新常态下起到节约资源和保护环境的作用。
3 我国现行资源税存在的问题
3.1 资源税的功能定位不合理，不能在新的经济环境下作出调整
我国资源税的功能被定位为调节级差。在当前经济发展进入新常态的形势下，保护环境在国家政策中的地位越来越重要，国家出台了一系列保护环境的措施。资源税与资源开发联系密切，因此资源税的定位在很大程度上影响着我国环境保护政策的实施。我国资源开发总量大，对资源开发的管制较少，企业在开采资源的过程中浪费和污染现象严重，生态多样性和稳定性遭到破坏。
在供给侧改革的背景下，资源税应该发挥其在促进资源节约和环境保护方面的作用，促进建设资源节约型和环境友好型社会。
3.2 资源税的征收范围较窄，部分重要领域被忽视
當前我国资源税的征收范围局限在矿藏资源方面，例如原油、煤炭、天然气、金属和非金属原矿等，而林业、草地、水资源、地热资源这类具有较高生态价值的自然资源没有覆盖在内。同时，当前资源税在矿藏资源方面的征收范围也比较狭窄，许多重要的矿石种类未被列入其中。林地等自然资源在调节生态方面具有重要作用，一旦林地遭到破坏，很难被修复，对人类的生存造成威胁。未对林地、草地等自然资源征收资源税，导致资源管理出现空缺，且林业、草地等资源具有很大的经济价值，被大量开发利用，严重破坏了生态环境。
3.3 税率过低，调节作用不能有效发挥
我国当前资源税的税率相比其他税率处于较低的水平，企业对资源税的重视程度不足，企业行为没有得到有效引导。资源税的税率较低，不能制约资源开采行为。与其他税种相比，资源税的存在感较低。开采资源能够获得较多的市场收益，资源税所征收的税费与开采资源所获得的收益差距较大，不能有效发挥其调节作用。 此外，不同資源之间的税率差距较小，不能体现稀缺资源的“特殊地位”。不同的资源税率相似，但其在市场上的价格差距较大，企业在开采资源时仅考虑成本较低和收益较高的资源，易过度开采某种资源。
3.4 资源税收入分配格局不合理，中央和地方关系不明确
在我国当前的税收体制下，资源税属于共享税，“海洋石油资源税100%归中央，其余资源税100%归地方”。因此，资源税的大部分收入归地方所有。资源税是地方重要的财政收入。为了促进地方经济发展而将资源税划入地方，可能会引发负面效果，使地方对资源税的管理松懈，对资源开发的审查不够严格，不能发挥资源税在环境保护上的作用，造成自然资源被过度开采[2]。
我国各个区域的自然资源具有较大差异，资源丰富的地区有较多财政收入，而资源贫瘠的地区财政收入较少，各地资源税收入差额较大，拉大了区域间的贫富差距。
4 资源税改革的建议
4.1 合理定位资源税功能，发挥在资源节约和环境保护中的作用
随着经济发展进入新常态，在供给侧改革的背景下，资源税的功能定位不应只局限于“调节级差”，资源税在生态文明建设上的作用应得到重视。要将资源税与节约资源和环境保护政策联系起来，通过合理定位资源税的功能，将环境保护引入资源开采成本，发挥资源税的税收杠杆作用，通过宏观调控引导企业合理开采资源。
4.2 扩大资源税的征收范围
扩大资源税的征收范围是经济持续健康发展的要求。当前我国经济朝着高质量的方向发展，资源税的征收不应局限于不可再生资源。林业、草地等生态价值较高的资源在未来社会发展中占有越来越重要的地位，开发这些资源将会带来较大的经济效益。如果不能将其纳入征税范围，其开发度会大大提高[3]。要扩大资源税在矿产资源方面的征收范围，明确所征收的具体条目，使征收更加规范化、具体化。
扩大征收范围时，要考虑各种自然资源不同的特征，例如水资源和草地资源有较大差别。要根据不同资源的特殊性实施不同的资源税政策，采用合理的征收方式和征收原则，使资源税的衡量测度符合各种资源的特点。
4.3 提高资源税税率
资源税的税率过低阻碍了其杠杆作用的发挥。要提高资源税的税率，有效引导企业行为，约束破坏环境的行为，增加企业破坏环境的代价[4]。要根据不同地区经济发展水平、资源情况实行差别税率，适当提高稀缺资源的税率，适当降低发展中行业的税率，使税率政策符合当地经济情况和行业发展情况。同时，加快资源税征收向“从价计征”的转变。
4.4 正确处理中央与地方的税收关系，形成良好的税收分配格局
中央和地方的税收关系会影响税收政策的实施，税收格局不合理则会造成在实施政策时出现诸多困难，影响政策实施效果。在我国资源税中，石油资源税和海洋资源税是共享税，其他税种是地方税，要科学确定资源税在中央和地方的比例，使资源税更好地发挥在国家经济中的促进作用。分配税收收入时，应考虑各地的差异，合理确定中央和地方在资源税上的权力，根据经济发展状况、资源差异确定税收分配比例。
参考文献：
[1]钟美瑞，曾安琪，黄健柏，等.国家资源安全战略视角下金属资源税改革的影响[J].中国人口·资源与环境，2016，26（6）：130-138.
[2]张海星.深化资源税改革：重建立税依据与平衡利益关系[J].税务研究，2013（8）：39-44.
[3]张卫国，周志波.中国资源税改革路径研究[J].重庆大学学报（社会科学版），2015，21（6）：71-76.
[4]武辉，于洁.煤炭资源税改革以来出现的问题与对策——以山东省煤炭资源税改革为例[J].税务研究，2017（8）：48-50.
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