基于产权视角的中国土地问题探析
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作者: 叶剑平 宋家宁
土地产权是土地资源配置的制度安排，其重要意义是在城镇化背景下土地资产化体现出来的。市场经济条件下，土地具有了资产与资本的属性。土地产权也正是在这个背景下，由单一的所有权发展为包含使用权、发展权等一系列权利的权利束。更重要的是，现代经济环境下土地问题的复杂性、紧迫性与产权问题密切相关。
中国土地产权问题
中国土地产权自新中国成立后逐渐完成了从私有到公有的转变，并在法律中确定了中国土地制度的城乡二元体制：城市土地国家所有；农村土地集体所有。可以说，这是中国土地产权确定的雏形，虽然其后随着法律体系的完善，我国土地产权体系存在小范围的修改，但国有和集体所有的二元属性并没有根本性改变。这样一种产权制度安排，事实上是与当时国家的重点发展战略相配合的，即国家成立之初，百业待兴，需要举全国之力实现重点城市和重点产业的发展。也正是在那个背景下，土地产权的城乡二元体制才可以维持至今。
然而，时至今日，中国已经步入了另外一个发展阶段，按照当时确立的阶段性思路来看，即城市反哺农村，工业反哺农业。但是，当时形成的土地产权壁垒使这一政策思路受到了阻碍，反映到现实中，我国当前各种土地问题的产生，特别是农村土地问题，或多或少都与产权制度的不完善有关。
首先，产权主体虚置。规划中城市建成区的划定，给城市与农村形成了一个空间上的阻隔，图上一条线，线内外的人、物都有巨大的差别。城市居民享受到的种种福利待遇都延伸不到农村，只因为当时产权的确定将农村土地赋予了一个集体特质：农村土地集体所有，集体即为全体村民，土地即为村民终身的保障。然而，问题出现了，城市的扩张要将集体产权的土地转变为国有产权，物权法的规定，权利的变更需要补偿，然而集体土地产权主体却不明晰，相应的农村土地征为国有后，补偿很难完全落实到具体的村民，所以出现了当前征地过程中的种种社会矛盾：作为农民生活资料、生产资料的土地被征走后，补偿的不到位，使“农民生活水平不降低，长远生计有保障”这一目标一定程度上成了一张“空头支票”；产权主体变更过程中巨大的资金成本、社会成本最终都要由国家来承担；最重要的，城市化扩张过程中，土地的资产溢价分配不合理催生了一大批食利阶层、寻租群体，进一步加剧了社会财富的不合理极化。
其次，产权权利束不完整。完整的产权应该是包含所有权、使用权、发展权等一系列权利的权利束，但是我国权利法律体系建立还不完善，这就有一个产权残缺的问题。具体到土地产权，当前存在的一个主要问题是土地产权中很重要的发展权得不到重视，公权主体政府，私权主体市场都聚焦于土地所有权或使用权，较少关注涉及未来的发展权。特别是农村集体土地，对发展权的忽视是很多问题产生的根源。仍然以补偿为例，农村集体土地征为国有的过程中，更多的是针对土地的现有用途进行补偿，看似合理的程序，事实上忽略了发展权，这也是土地资产溢价分配始终存在问题的根源。集体变国有，农村得到的不应仅仅是农地补偿价，更多的应该根据该片土地未来的用途及资产价格在国家、市场及农民三方主体中进行合理分配。只有这样，才能达到权利的终极目标――公平。
再次，国有土地与集体土地产权权能的不统一是现在农村土地改革诸多壁垒的根本。当前国家对农村土地的一个主要改革思路是通过制度、产权的调整逐步放开农村土地市场，盘活农村土地资产，从而激活农村巨大的内需市场。因此，近年来农村土地流转等议题才变得越来越热，但是实际改革中，由于固有产权条件的约束，农村土地产权权能实际是极不完整的，真正地实现农村土地的市场化流转面临着诸多瓶颈式的改革。
土地产权的国际比较
产权基础。各国对待土地产权的方式方法不一，总体来看，有些国家处理土地问题以所有权为基础，而另外一些国家将所有权虚置，土地的产权权能主要通过使用权来表现。前者的代表是美日等发达国家，以土地私有为基础，进行土地的资源、资产使用和运作，关于此，可见《美国法律讲话》的表述：“私有财产的存在是美国生活方式的基础”；而后者可见英联邦国家，在这些国家里，土地共有，如英国，土地属于英皇所有，任何单位和个人使用土地都要通过批租的方式获得。比较这两种方式，所有权为基础的土地产权，使用权的权能相对较小，而所有权虚置的国家里，相应的使用权权能相对扩大，获得土地使用权的团体或个人同样可以进行土地的继承、买卖、处置。
产权所有形式。这里说的产权类别主要是指土地的共有或私有。从现有情况看，各国共有或私有的形成基础不一，如美、日等发达国家建国始即实行土地产权的私人所有制，而一些发展中国家，如印度则是通过独立后的改革逐步确立起了土地私有制；而前苏联、中国的土地制度则是国家所有和集体所有为代表，团体或个人只能获取土地的使用权。
如果单纯从理论上讲，土地共有容易产生“公地悲剧”，土地私有从市场经济角度看可以提高资源、资产的使用效率，那么对产权的探讨仅仅停留在表面即可。然而各国土地产权形成的基础及存在的条件不同，产权的形成要依赖该国的政治、经济、法律环境，公有的不一定是公平的，私有也并非完全可以提高效率，如印度土地改革后建立起了土地私有制，但事实证明，印度土地私有制的形成并没有提高土地要素对该国经济增长的贡献，相反的，私有制为利益集团的寻租及财富的不公平分配提供了温床，土地制度改革的失误也是印度国内种种社会问题存在的根源。
中国土地产权问题解决之道
中国的土地产权有其独特之处，公有制为基础之上的国家所有和集体所有本来依据的就是中国的国情现实，庞大的农民群体，落后的农村地区及不发达的农村产业都决定了，该群体很长一个阶段内都需要借助于土地这一自然、社会资源进行自身的保障、发展，这也是农村土地集体所有的最初立意。然而，当前时代背景已经发生了较大变化，快速城市化及产业结构的根本性调整又决定了集体土地产权形式必将面临巨大的挑战，实际上，征地问题，土地流转问题、农民权益保护问题都源自于此。有了问题，也就有了对于问题解决之道的争论，那么，从产权视角解决当前中国土地问题，尤其是农村土地问题的关键是什么？
对于产权表现形式的争论。我国当前处于关键的经济、社会转轨期，转轨期的一个特点即效率，私有制下的产权转移存在的一个最大问题即个体谈判的复杂性，未来城市化推进的成本可能会给社会造成巨大的负担。而这个负担最终是要由公权力代表――政府来承担的，这对于转轨期整体社会效率的提升是十分不利的。鉴于此，笔者并不赞同对土地产权所有的主体进行变更，我们要解决的是对现有产权体系、产权权利束的完善，要通过产权关系调整，克服当前政策改革过程中的种种弊端，比如征地过程中造成的不同群体间的矛盾，以及城市化发展与农民权益保护之间的矛盾。
对于产权权利束完整性的争论。上文已经述及，我国土地产权权利束不完整，产权体系中重要的发展权没有得到应有的体现。事实上，这个问题也是学术界当前争论的热点――土地的发展权究竟应该归属于哪方，政府还是集体，抑或农民？发展权的根本是对资源或资产未来价值的体现，首先我们需要确定的是产权主体一旦发生转移，发展权的补偿是应该考虑在内的。补偿产权主体补偿的不仅是土地当前的价值，更应结合其未来的使用方向，进行市场定价，以这个定价为基础进行发展权的补偿。那么发展权的补偿究竟应该由哪方主体享有？这也涉及未来土地征收后的补偿款如何分配的问题。征地拆迁饱受诟病，根源就在于一方面拆迁很多情况下不尊重农民的意愿，另一方面即补偿款的主体间分配不公平，尤其是涉及一块土地未来价值体现的发展权补偿。
就笔者来看，发展权的补偿应该由政府、市场及农民三方主体进行分配。农民对现有土地的所有状态，决定了未来该片土地的地租溢价，要实现对农民的返还。但是土地未来价值的实现又离不开政府及市场主体对其的开发利用，即发展权的真正市场化、价值化要借助于公权力及市场力量，因此，这个溢价部分要归属于政府和市场。只有在明确各方权利义务的前提下，才可以从根本上解决中国当前土地产权存在的问题。
对于城、乡土地产权权能不统一的争论。城乡二元体制形成的不仅仅是空间的城与乡之间的壁垒，更多的是权利、体制机制上的壁垒。比如当前试图建立农村土地市场，通过土地流转实现农村土地资产的盘活，进而激活农村、农民的内需市场。但是，农村土地产权权能从一开始即是不完善的，产权是固化的，通过产权又将农民跟土地捆绑在一起。正是因为权能的不完善，农村土地改革面临着很多很难突破的瓶颈，可以说，当初中国土地产权的城乡设定使现在对城乡二元体制的突破成了一大难题。鉴于此，必须以改革的姿态，完善中国集体土地的产权权能，逐步将实现对城乡二元体制的改革，只有在此基础上，组建中国统一的公开土地市场，通过农村土地流转，实现农村土地的盘活。
在这特殊的转轨期，把握中国土地产权问题的本质，有效、有利、有度借鉴他国经验，进行适合我国国情与民众预期的产权制度改革才是至胜的根本。（作者分别为中国人民大学公共管理学院土地管理系主任、教授、博导，土地政策与制度研究中心主任；中国人民大学公共管理学院土地管理系博士研究生）
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