居民参与社区治理问题探析
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作者: 陈笑
【摘要】立足北京建设“世界城市”的背景,梳理“世界城市”中居民参与社区治理的特点,发现了目前存在的诸如参与主体结构失衡、政治参与水平不高等问题,提出了增强居民社区意识、优化治理内容结构、促进社区民主自治、壮大社区治理组织、健全社区治理制度等相应的完善对策。
【关键词】“世界城市” 社区治理 居民参与
“世界城市”是一个复杂的动态概念,是指在政治、经济、文化和社会方面具有世界影响力,聚集世界资金、技术、人才等资源的最高端发展的国际化城市。建设“世界城市”目标的提出,对于北京城市的现代化和国际化发展具有重大意义。
“世界城市”中居民参与社区治理的特点
目前,国际公认的“世界城市”主要是美国纽约、英国伦敦和日本东京。“世界城市”不同于一般城市,其社区治理具有自己的特点。美国纽约和英国伦敦主要采取社区自治模式,日本东京主要采取混合治理模式。认真分析“世界城市”居民参与社区治理的特点,能为北京建设“世界城市”提供经验借鉴。通过梳理发现,“世界城市”居民参与社区治理主要有以下特点:
参与方式组织化。在“世界城市”的社区中,参与社区治理的组织性质多样、体系完备、关系协调,从而使居民能够通过这些组织来高效、有序地参与社区治理。在伦敦,非营利组织已经成为居民参与社区治理的主要力量,发达的志愿者组织和丰富的志愿活动,为居民经常性参与社区事务提供了良好的平台。
治理手段法治化。完善、细致、统一的法律法规是“世界城市”中居民参与治理的依据。在纽约,《城市宪章》规定了各治理主体在社区治理中的职责、地位和作用,为整合社区居民的意见,动员和组织居民参与社区管理提供了保障。同时,以法律为基础,利益协调、社会保障、社区舆论等多种手段在治理过程中的综合运用,也是协调社区矛盾和纠纷的重要方法。
社区管理自治化。“世界城市”中,政府对社区管理越来越趋向于间接化。政府的主要职能是为社区治理提供资金、协调和监督,为居民参与提供良好的制度和经济保障。在东京,虽然采用混合型的社区治理模式,但住区协议会和町内会作为居民直接参与的自治组织,与行政组织――地域中心相互配合,齐驱并进,在共同为民服务和保障社区稳定发展中发挥了越来越大的作用。
居民参与常态化。在“世界城市”异质化程度高、生活需求多元化的社区中,居民越来越倾向于表达自己的利益诉求,参与社区事务,以维护和增进个体的利益。在纽约,非营利组织的董事会经常性地组织社区听证会,为居民商议社区具体事务提供讨论、管理、自治的服务和交流平台。
治理关系网络化。“世界城市”的社区内,各种组织资源互补、信息互通,形成了具有一定灵活性的网络。而伴随着居民之间互信和互利人际关系的建立,现代化通信设施和技术的完备,社区治理趋向于形成扁平化的网络结构。
北京居民参与社区治理的有利条件
北京的社区发展具有较好的基础,治理水平处于全国的前列。目前,致力于建设“世界城市”,在居民参与社区治理方面,北京已经具备了一些有利条件。
党委政府高度重视。北京市各级政府高度重视社区治理,在财政预算和城市规划中都将社区建设作为重要内容。至今,北京市政府已经出台了《关于建设和谐社区和和谐村镇的若干意见》、《北京市和谐社区建设示范单位指导标准》、《北京市社区管理办法(试行)》、《北京市社区工作者管理办法(试行)》、《北京市加强社会建设实施纲要》等一系列政策法规,加强社区建设和治理。
基础设施比较完善。截至2006年,北京全市18个区(县)全部建成3000平方米以上的区级社区服务中心,162个街道建成1000平方米以上的街道社区服务中心,2300个社区建成100平方米的社区服务站。北京还开发了社区管理信息系统和社区服务信息系统,创建了96156个社区服务信息平台,形成了市、区、街、居四级社区网络系统,社区信息化建设基本完成。
市民社会初步发育。北京2008年人均GDP突破9000美元,市民逐渐形成独立的经济和政治人格。同时,新生的社会组织不断出现,到2007年底,全市共登记社会组织6176个,社区民间组织9337个,社会力量逐渐壮大。近些年,随着公共治理理念的普及和发展,居民在参与社区治理方面的热情不断高涨,共建共享的市民精神不断培育,参与治理的能力日益提高。
参与渠道比较多样。具体包括:通过选举自治组织参与社区治理,这是北京居民参与的主要渠道;通过党组织介入社区治理,居民中的党员借助党组织资源,促进社区内党员参与治理,进而带动群众的广泛参与;个人参与社区治理,在通信和网络发达的社区中,居民个人以书信、电话、网络的方式了解社区政务信息,实现了个体独立参与治理;通过社区中介组织参与社区管理,主要包括志愿者组织、业主委员会和其它社会团体等。
北京居民参与社区治理存在的问题
虽然,北京居民参与社区治理具有一些优势条件,但针对建设“世界城市”的需要,完善公共管理的要求,北京居民在参与社区治理中仍然存有不足,主要包括如下几个方面:
参与主体结构失衡。北京居民参与社区治理中,男性群体参与比例偏低,外来流动人口参与比例偏低,外籍居民的参与比例偏低,高素质人才参与比例偏低。男性群体的低参与将使社区工作受限于“妇女事业”的尴尬局面;外来流动人口的低参与将降低城市的融合度;外籍居民的低参与将不利于城市的国际交流;高素质人才低参与将使社区治理缺乏创造力。
政治参与水平不高。政治参与是社区治理中最核心的内容。虽然居民参与治理内容多样,但在实践中,绝大多数居民真正参与社区事务的治理还十分有限。目前,社区居民一般还是通过居民委员会来参与社区治理。但在这种组织形式中,普通居民很少有机会真正参与涉及居民利益的决策过程。
行政干预色彩依然存在。目前,北京社区治理基本遵循着“两级政府、三级管理”的格局,属于政府导向型的模式。导致了居民自治组织权威虚化,资源整合能力不足,居民参与效能感不够的局面。政府过多地干预社区治理,不利于社区自治组织的独立性发挥,不利于社区中介组织的成长,不利于居民智慧和创造力的展现,不利于居民自治能力和民主理念的培养。
参与制度化水平较低。居民参与治理的制度化水平较低主要表现在两个方面:一是居民参与社区治理的相关制度不够完善,更多依靠行政性的政策,而现有的法律法规尚未系统化、细致化、操作化。二是居民在参与过程中遵循制度行动的程度较低,通过制度外的方式、非理性的举动,以实现自己诉求的现象时常出现。社区治理的低制度化,不利于居民合法有效地参与治理事务,不符合依法治国的理念,不利于我国与国际化、法制化的“世界城市”接轨。
完善北京居民参与社区治理的对策思考
提高居民参与社区治理水平已经成为北京建设“世界城市”,完善社区治理的当务之急。笔者认为北京应借鉴国际“世界城市”治理的先进经验,结合自身条件和实际情况,采取以下对策:
增强居民社区意识。社区意识是居民参与社区治理的心理基础和精神动力。社区要拓展新思路、新办法,广泛筹集社区建设资金,开发丰富的公共资源,推动公共利益的进一步形成,以增强居民对社区治理的兴趣。要加大学习型社区建设力度,打造既有北京特色、又能融合中西和地域差异的社区文化,提高社区的亲和力、凝聚力和向心力,促使居民对社区形成认同感和归属感,实现从生存型向发展型转变。
优化治理内容结构。优化结构就是要丰富居民参与治理的内容,形成以政治参与为核心,多种参与全方位发展的结构。要提高社区居民政治参与的意识,保障居民政治参与的真实性和有效性。要扩展经济参与的内容,高度重视文化参与的方式,努力推动社会参与。
促进社区民主自治。社区自治是居民参与社区治理的主要方向。党组织要加强指导,保证社区发展的社会主义方向。政府要顺应时代发展的潮流,加大行政改革力度,与时俱进地向科学、民主、法制、高效、公开、回应性的善治政府转变。在不同的社区之间,要加强协调和沟通,兼顾各方利益,分享治理经验。
壮大社区治理组织。组织化参与是居民进行社区治理的最有效手段,社区组织是居民参与社区治理的重要载体。要积极发展基层党组织,发挥党员的先锋模范作用,进而带动基层民主的发展。对于社会团体,要大力开发其为社区利益服务的潜力,促使市民的利益整合和表达,推进社区社团的政治参与,使其成为经济上自由、政治上自主的社会力量。在外来流动人口较多的社区,要充分发展和完善业主委员会组织,为外来流动人口参与社区治理创造更多的机会。
健全社区治理制度。党和政府都要高度重视社区治理的制度建设,其中要特别突出居民在法律上、政治上的参与社区治理的地位。要增强民主决策、民主管理、民主监督等方面的发展力度,根据“世界城市”发展的需要,进一步创新管理体制和机制。要注重治理实践的积累,促使居民参与社区治理向制度化、规范化和程序化发展。(作者单位:首都师范大学政法学院)
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