我国食品安全法律体制的反思与完善
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作者: 陈笑梅 徐淑萍
[摘要]我国食品安全的监管职权分散于几个不同的行政部门，食品安全管理职能不明确，食品安全标准体系存在缺陷。应建立完善的法律法规体系，借鉴先进国家和组织的食品安全管理理念，注重与国际接轨，融合先进的食品安全管理理念，重构食品安全监管体制，以使我国食品安全切实得到保障。
[关键词]食品 安全 法律规制 监管制度
随着人类文明的进步和人们对自身健康的日益重视，以及经济全球化的影响日趋明显，国家和消费者对食品安全的要求越来越高。但似乎食品在生产和经营的过程巾暴露出来的安全问题越来越多，食品安全日趋成为人们关注的焦点问题。2008年9月，石家庄三鹿集团股份有限公司等多家公司生产的婴幼儿配方奶粉含三聚氰胺事件，影响范围之广，经济损失之大，凸显了我国食品安全管理和控制存在的漏洞。食品安全是保障国民衣食无忧的重要前提，是适应经济全球化的首要因素，食品生产达不到安全标准，人民的生命健康就要受到威胁，国际贸易也会受到一定的影响，甚至将导致社会的不和谐。因此，健全和完善我国食品安全法律体系显得尤为重要和迫切。
我国食品安全概念的界定
2009年2月28日，十一届全国人民代表大会常务委员会第七次会议通过了《中华人民共和国食品安全法》，其附则第九十九条规定：“食品安全，指食品无毒、无害，符合应当有的营养要求，对人体健康不造成任何急性、亚急性或者慢性危害。”根据该条规定可知，所谓食品安全是指食品和食品加工原料的种植、养殖、加工、包装、贮藏、运输、销售和消费等环节严格遵循国家强制标准和要求，不存在对人的生命健康造成现实的或潜在的威胁和隐患。
我国食品安全法律体制存在的问题
食品安全监管体制的弊端：
第一，我国食品安全的监管职权分散于几个不同的行政部门，这些部门包括卫生部、农业部、商务部、环保部、质检局、工商局等部门及特设机构，虽然各部门的职责范同互不相同，但并不是独立的，有些职责是重合的，因此，部门之间的职责衔接存在严重问题，难以形成执法合力，甚至导致部门之间的利益冲突，造成多头监管、互相推诿。这种职责竞合直接影响到食品安全的监管质量，由于各部门之间是“兄弟机构”，而不是领导和监督关系，彼此之间缺乏有效协调和统一管理，造成在面对利益时，各部门均积极作为，互不相让；而面对困难时，各部门均不作为，互相推诿。
第二，上下级关系不畅。我国现行的食品安全监管体制是中央和地方政府共同负责制，在各级地方政府均设有与国家机关相对应的管理单位，比如，与国家农业部对应的有农业厅、农业局。而一般情况下，地方管理单位的财政支出由地方政府承担，或者是国家和地方两级财政支出，国家机关具有指导地方管理单位工作的权力和义务。个别情况下地方的食品安全管理机构直接对国家机关负责，比如省一级的进出口检验检疫局直接对国家质检总局负责并报告工作。而遗憾的是，个别地方政府利用自己的立法权和财政手段使地方食品安全管理机关专为本地区利益服务，轻视了国家的整体利益和人民的生命健康。
第三，食品药品监督管理局的食品安全管理职能不明确。2003年国务院实行机构改革，面对群众身体健康和生命安全问题日益突出的现实，为加强对食品安全的监管，在原国家药品监督管理局的基础上组建成立新的国家食品药品监督管理局，作为国务院的直属机构。根据《2003年国务院机构改革方案》对国家食品药品监督管理局的职权界定，该局的职责是负责食品安全管理的综合监督和组织协调，即负责有关食品安全相关的领导和决策、计划以及监督计划执行情况，信息的收集、分析和发布。然而，对其职能的界定是全局、总体性的，实际细部职能、可操作职能被其他部门分割，并且，在这些职能部门执法过程中出现矛盾时，食品药品监督管理局出面调解显得非常不合适，一是地位尴尬，二是尾大不掉。
食品安全标准体系存在缺陷。同世界贸易组织人世规则的要求相比，我国食品标准存在如下问题：
第一，标准修订时间跨度大，不能与时俱进。据不完全统计，关于农产品的相关标准中，10年以上未修订的国家级标准有692项，占标准总数的37.7％；跨度为5～10年的有672项，占标准总数的33.4％；10年以上未修订的行业标准有749项，占标准总数的35.8％；跨度为5～10年的有758项，占标准总数的36.2％。现行标准修订严重滞后，不能适应千变万化的食品市场。
第二，标准层次结构差，不能相互协调。这不仅表现在标准个体之间的横向冲突，而且表现在食品的生产、加工、流通等过程的纵向冲突。标准间横向冲突是指同一对象存在两项或两项以上标准，可能是行业标准与国家标准不协调，也可能是国家标准与地方法规相竞合。标准的纵向冲突是由于不同的部门在管理食品安全问题时，侧重点不同，导致同一食品在此部门的标准中达标而在彼部门的标准中未达标，这种情况并不少见，例如：GB2721―1996《食盐卫生标准》规定氟不得超过25毫克，千克，GB5461-2000《食用盐》则规定不得超过5.0毫克／千克。
第三，标准整体性差，不具有可操作性。例如：我国果蔬标准与国际食品法典委员会的标准体系相比，缺少具体的食品加工原料质量标准和分级标准，贮藏运输及包装标识标准也不能满足果蔬贮藏流通的需要。因此，在食品加工生产的诸多环节中，应该环环相扣，不能顾此失彼。
第四，标准内容缺乏科学性。相对于明显进步的科学文化技术和日益提高的居民生活质量，我国现有的食品安全标准水平偏低，指标偏少，且现有的许多指标难以被国际标准接受，例如重金属限量、农药残留量、氰化物含量、食品添加剂限量、亚硝酸盐含量均超乎国家标准。再如我国现行的《食品卫生法》对104种农药在粮食、水果、蔬菜、步伐食用油、肉、蛋、水产等45种食品中规定的允许残留量，仅有291个指标达到国际标准，而国际食品法典则对176种农药在375种食品中规定了2439个指标。
国外食品安全法律监管的比较法考察
美国食品安全法律法规体系。美国自称是世界上“食品供应最安全的国家”，其食品安全法律体系的特点是权力分立，立法、司法、执法机构在食品安全保障中各司其责，各行其是：国会作为立法机构，主要负责制定并颁布食品安全相关法令，并对这些法令的实施给予监督；执法机构依据国会的授权通过制定实施细则来贯彻国会的法令，并有权对法规进行修改和补充，即发布司法解释以应对日新月异的市场经济，这些法规每年会发布在《美国联邦法规汇编》上；当法规无法解决食品安全的特殊问题时，司法部门要根据以往判例作出公正的裁决。
欧盟食品安全法律法规体系。欧盟的立法机构为欧洲委员会和欧洲议会，欧盟的法律渊源为法令和法规，颁布的法令经采纳后对采纳国有效，颁布的法规则对所有
成员国直接有效。除此之外，各成员国还有自己的立法机构，制定符合本国国情的法律条款。
欧盟食品安全法令和法规的执行机构是食品和兽医办公室，负责督促和领导各成员国相关垂直机构执行欧盟食品安全法令法规的情况，检查进口食品和食品加工原料的安全情况。另外，根据《食品安全白皮书》的建议，欧盟于2002年成立了食品安全局，食品安全局是欧盟最高行政部门中的独立机构，也是评估食品危险性的权威机构，它根据评估结果向欧盟委员会就食品的安全性提供建议，但并不直接参与管理。同时，它有责任为欧盟的立法提供科学依据。欧盟委员会还成立“食品安全委员会”，统一管理欧盟内所有与食品安全有关的事务，负责与消费者直接对话，并建立成员国间的食品卫生和科研机构的合作网络。
日本食品安全法律法规体系。日本是世界公认的食品供应最安全的国家之一，其食品安全法律体系虽具有大陆法系的特点，但同美国的法律体系十分类似，也是三权分立，立法、司法、执法机构在食品安全管理中权责明晰。国会作为立法机构，主要负责制定与颁布同食品安全相关的法律法规。2003年5月，日本参议院通过了《食品安全基本法》草案，并于同年7月实施。该法作为日本食品安全的“母法”，为食品安全行政制度提供了基本的原则和指导方针。为确保食品安全，该法规定了消费者至上的基本原则、确定了科学的风险评估办法、确立了从农田到餐桌全程监控(可溯性)等原则。此外，该法还规定食品公司、企业和行业协会应对保证食品安全负首要责任，并对消费者实施相关的食品安全教育与宣传，消费者有权参与行业政策的制定过程。同时，该法还确立了政策协调原则，要求在制定政策之前应开展风险评估，以可能存在的安全隐患、必要的危害管理和有效的预防措施为重点。在风险评估的过程中，风险评估员和风险控制者应有效互动，共同磋商，并促进风险信息的交流。最具有特点的是，《食品安全基本法》规定食品安全委员会(FSC)为内阁所属部门，直接向首相负责并向其报告工作；食品安全委员会是唯一的、独立的风险评估机构，并肩负着向农林水产省和厚生劳动省提供咨询和建议的责任。该法将风险评估纳入到食品安全管理的全过程，能够有效地开展食品生产、流通和消费各环节的事前、事中和事后监督，并对风险潜在的隐患具有充分的估计和认识。
美、欧、日在食品安全监管法律体系建设经验借鉴：
首先，不失时机地修订我国食品卫生安全法律法规，建立完善的法律法规体系。健全的法律体系是食品安全得以保障的重要手段。上述这些国家和实体都十分注重“良法”在食品安全中的作用，均通过立法来加强对食品卫生安全的管理，而且起步早，成效大。纵观这些国家和实体的立法特点，我们可以发现：一、立法机构运转灵活，对法律的把握和制定具有较高的水准。二、人本位意识较浓。立法机构把消费者的健康和生命摆在第一位，把经济利益的生产效率列于其后；三、法律体系健全，能够形成法律合力。根本法涉及面广，过程上涵盖农田中、生产车间里、流通线上、餐桌上，内容上包括具体的食品量化标准，翔实的实体法和相当可观的程序法；同时，子法和根本法相得益彰，并行不悖。四、具有与时俱进的法律观。这些国家很好地兼顾了法律的稳定性和运动性，如转基因食品上市以后，各国纷纷出台法律法规以实现对生物技术食品的食用安全监管。
其次，注重与国际接轨，将我国不符合国际标准的检验检疫指标根据国情缩小同先进国家的差距。上述这些国家，无论是在法律手段上，还是在食品安全管理的具体操作上，都十分注意用产业的战略眼光来审视食品行业的发展趋势，都对不断走向国际化的食品贸易给予充分的重视，积极采取措施同国际食品卫生标准接轨，改革不合理、不适应新形势发展要求的法律体系，最大限度地满足人们对食品安全卫生方面的要求。
第三，法条整体性和细节性并重。法律最重要的作用是具有引导性，完善的法律能够引导食品生产加工企业规范化经营，详尽的法律能够使管理机关有据可循，有法可依。被称为食品安全立法教科书的德国《食品法》，洋洋洒洒几十万条，将一切可能的实际情况都写入法律，这样可以有效避免法律真空。虽然是一部鸿篇巨制，但它的整体逻辑性堪称典范，并没有因杂而乱，也没有因为繁而缺乏核心。我国在制定食品卫生安全法典时也应该注重这种整体性和细节性。
第四，认真调研，明确规定管理机关的权与责。上述这些国家，十分重视法律对管理机关职权的界定，比如日本，在《食品安全基本法》中不惜笔墨对“食品安全委员会”的权与责给予了详细的规定，明确食品安全监管的最高行政机关的地位以便其独立开展工作。此外，一些发达国家均有专门机构对食品安全出现的新问题和新形势开展广泛的调研，为制定食品安全法奠定基础。
完善我国食品安全法律法规的对策
明确食品安全法的立法原则。法律原则是法律的灵魂，是保证法律层次性和整体性的前提。要制定食品安全法，必须要明确它的立法原则。首先是食品安全法的定位原则，目前，我国没有食品卫生安全法典，关于食品安全的法条分散于其他相关法律中，如食品卫生法、农产品质量安全法、检验检疫法等，因此，这种基本法缺位的情况，无法调整食品安全生产的各种社会关系，也无法解决法律冲突和法律真空等现实问题。其次是食品安全法的基本原则，我国颁布食品卫生安全法典，必须对立法宗旨、立法目标、章节划分、法律关系等厘清理顺，商定基本法的立法原则。新制定食品卫生安全法必须贯彻以下基本原则：
一、消费者利益为上的原则。由于获取信息的渠道不对称，以及在行政管理关系中的法律主体本身的不对等性，消费者始终是相关法律的弱势群体，因此有必要在立法上相对倾斜以平衡这种状态。
二、风险分析原则。在食品生产线批准的时候，食品企业应进行充分的风险评价，尽量考虑食品存在的安全隐患，充分认识这种隐患变为现实后会产生什么影响，以及如何采取措施减免这种影响，增加风险分析，必然会使审批程序更加规范。
三、全程跟踪原则。食品的生产是一个产业链，链条的各个环节均能够产生不稳定因素，因此，基本法必须对食品生产的全过程给予充分关照：包括种植(养殖)、收购、储存、销售、运输、使用各个环节，均应该有相关的实体法和程序法来调整相应的社会关系，以防止“一着不慎，前功尽弃”。
四、预防为主原则。科学技术飞速发展，每天都有多种不知名的食品上市，法律也不可能事无巨细地规范所有内容，因此，制定基本法的时候要以预防为主的原则来面对新兴食品行业。
五、可溯源性原则。溯源性就意味着食品安全因素必须从源头上查起，食品生产各阶段的社会关系对食品的最终安全负有连带性责任，这将促使各个阶段认真对待人民的生命健康问题，而不会在矛盾纠纷中互踢皮球、互相推诿。
融合先进的食品安全管理理念。首先，建立和完善风
险管理制度。法律不能朝令夕改，法律必须具有稳定性才能让人们认识到哪些是违法的，哪些是合规的。这是法律本身所固有的缺点，因此，风险管理作为法律手段的辅助措施显得尤为重要。那么风险评估就需要参照具体的国家标准和行业标准，进行相关的检验检测，在这些方面，我国需要进一步做好以下工作：
一、按照WTO经济规则框架中TBT协定和SPS协定，积极研究国际标准并进行适当移植，特别是国际食品法典委员会关于食品的标准、国际兽医组织关于动植物健康的标准、国际植物保护联盟关于植物健康的标准以及欧盟、美国等发达国家和实体制定的食品安全方面的标准。加快建立食品安全标准体系的步伐，应该增加一部分食品检验指标，提高指标的水准。
二、加大人力财力和科技投入，提高目前的检验检测水平。更新现有检验检疫机构的硬软件条件，包括培养专业人才，引进高级人才，引进先进技术、购置先进设备；保证检验检疫机构的正常工作支出，财政拨款要到位；加大力度提升我国对食品检验检疫的科研能力，充分应用科学技术的力量，改变目前我国在此领域相对落后的局面。
三、在提高食品安全标准和检验技术的基础上，实施HACCP风险管理体系。HACCP是一种食品安全管理体系，是一种控制食品安全危害的预防性体系，被用来确定食品原料和加工过程中可能存在的危害，建立控制程序并有效监督这些控制程序的实施，从而使食品安全危害的风险降至最低水平。食品企业要利用HACCP制度确认、分析、控制生产过程中可能发生的生物、化学、物理危害，从生产到销售的全过程进行风险分析和防范。我国目前还处于引进HACCP管理制度阶段，还没有全范围地应用，以目前的食品安全严峻形势，HACCP是应该尽快纳入我国食品安全法律制度保障中的。
其次，完善食品召回制度。食品召回制度在国外应用相当广泛，这也是食品生产上信誉程度的体现。食品召回是指食品生产商、批发商和零售商在得知其生产、销售的食品存在危害人体的因素时，依法向食品安全管理部门通报，及时披露安全隐患信息，并主动从消费者手中收回有问题的食品，并采取相关措施减少或消除危险的一种应急手段。我国在汽车行业硬性规定了召回制度，但在食品行业还有待于进一步完善。
食品召回制度有利于维护消费者根本利益，有利于降低危险食品带来的安全隐患，同时能够很好地促进消费者与商家依法和谐解决经济纠纷。另外，食品召回制度有利于促进企业的自律，使企业自觉承担相关责任，自觉注重提高食品生产安全防范水平。
第三，建立食品安全信息披露制度。食品安全信息披露机制是指管理机关应该将食品相关信息以适当的方式公布于众，使之了解、认识并监督食品卫生安全。食品安全信息包括法律法规信息、食品安全标准信息、食品风险分类信息、典型危险食品信息、食品安全执法信息、食品安全事件信息。食品安全信息披露有助于公民提高对食品安全的认识，增加他们的食品安全卫生知识，从而监督生产商的经营活动和监管机构的管理活动，维护他们的合法权益。也有助于科研工作者了解实际情况，掌握第一手数据。
重构食品安全监管体制。我国的食品安全管理体制是食品药品卫生监督局牵头，多部门参与的混合管理体制。如前所述，这种体制缺点明显，多头管理、互相推诿的情况时有发生，其根本原因就是尾大不掉，领导不力。因此，应适当采取国外经验，在中央权力机关层面建立一个具有充分权威性的、能够统一协调的组织或机构――国家食品安全委员会。该委员会级别上等同于部委级别，国家食品安全委员会对人民代表大会负责并作年度报告。在国务院设立专门的办公室，由委员会副主任担任办公室主任，办公室向下部署传达计划和命令，向上反馈情况和问题，并知道各级管理单位开展具体的监管工作。同时，食品安全委员会设置食品安全监督评价机构，为国家最高级别的鉴定鉴别机构。这样一来，食品安全委员会就有足够的威信来协调各管理部门之间的利益和冲突，就有足够的能力来研究各级各类标准的问题和不足，就有充分的能力来注意食品卫生安全法存在的不足。在地方，设立与食品安全委员会及其办公室相对应的垂直机构，负责地方食品安全问题的监管。
结论
随着人民生活品质的提升和经济全球化趋势日益明显，特别是我国加入WTO后，部分贸易伙伴借食品安全事件大肆渲染，企图削弱我国食品行业国际竞争力的现象时有发生，有的案例不仅伤害到我国的商业利益，更直接导致了巨大的经济损失。国内由于食品安全监管的失败，导致人民生命健康受到侵害的事情不一而足，灾难是惨重的，教训是深刻的。因此，我国食品行业要想充分占有国际国内市场，凸显我国食品出口大国形象，同时也使人民的日用饮食安全得到保障，就必须高屋建瓴，防萌杜渐，把食品安全监督管理纳入重要的议事日程。法律体制建设是抓好食品卫生安全的重要途径，我国食品安全法律制度研究起步较晚，经验不足，因此有必要学习发达国家和实体的食品安全法律体系和法律制度，借鉴他们成功的经验为我所用，建立适合我国国情的食品安全卫生根本法，成立专门的食品安全委员会。将消费者利益至上原则、风险分析原则、全过程性原则、预防性原则和溯源性原则写进根本法中，并在法律、法规和规章中体现，厘清法规和规章同根本法之间的关系，使法规、规章同根本法律协调一致，相得益彰；食品安全委员会行政等对国家最高权力机关――人民代表大会负责，具有领导、监督、评价食品生产监管职能，从而从法律制度上和组织机构上保障食品安全法有效地实施。
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